Model organizacyjny partii politycznych. Tendencje zmian w Europie Zachodniej

Od kilkudziesięciu już lat ważnym wątkiem dyskusji nad partiami politycznymi są zmiany, jakie się w tym zakresie dokonują. Zmiany te są wieloaspektowe i dotyczą wielu sfer funkcjonowania partii, począwszy od ideowych, poprzez sposoby komunikacji ze środowiskami członków, sympatyków czy wyborców, a skończywszy na zmianach organizacyjnych. W praktyce politycznej trudno je czasami od siebie wyraźnie oddzielić, można to jednak zrobić dla celów analitycznych. W tym miejscu chciałabym sformułować kilka refleksji skoncentrowany na zmianach w sposobie funkcjonowania partii jako organizacji. Rozpocznę od przedstawienia pewnych tendencji zmian, których z oczywistych powodów jako pierwsze doświadczyły partie zachodnioeuropejskie, a które stały się podstawą do sformułowania przez badaczy pewnych koncepcji teoretycznych. Z tej perspektyw spróbuję jednocześnie odnieść się do funkcjonowania partii polskich i zastanowić się, w jaki sposób omawiane procesy dają się zaobserwować także na gruncie polskim, a także czy można z tych obserwacji wyciągnąć jakieś bardziej ogólne i wychodzące poza sprawy bieżącej polityki wnioski dla funkcjonowania partii w naszym kraju.

Jedną z bardziej znaczących zmian, które przyniosły ogromne konsekwencje dla funkcjonowania partii była zmiana zachowań wyborczych. Oznaczało to przed wszystkim, że wyborcy w istotny sposób zmieniali swoje dotychczasowe decyzje wyborcze i odchodzili od partii, które dotychczas cieszyły się ich bardzo stabilnym poparciem. Mogło to oznaczać albo popieranie ugrupowań do tej pory wyraźnie słabszych, albo zupełnie nowych, mogło też oznaczać przerzucenie poparcia z jednej silnej partii do drugiej. Każda z tych decyzji miała swoje odrębne ważne konsekwencje, jednak dla potrzeb niniejszej pracy chcę wyeksponować przede wszystko samo zjawisko chwiejności wyborczej i sytuacji, w której dotychczas lojalni wyborcy przestali być dla partii absolutnie pewnym źródłem poparcia. Zjawisko chwiejności elektoratu badano i opisywano z rozmaitych punktów widzenia, diagnozowano jego istnienie zarówno na poziomie grupowym, podkreślając przede wszystkim zjawisko zmiany klasowego modelu głosowania, jak i na poziomie indywidualnym, podkreślając osłabienie identyfikacji z partią.

Przy okazji diagnozy tych zmian, ważne stało się także określenie ich przyczyn. W tym zakresie podkreślano przede wszystkim zmiany zachodzące w strukturze społecznej, wiążące się m.in. ze znaczącymi przemianami technologicznymi i ekonomicznymi. Wskazywano również na wzrastające znaczenie postaw indywidualistycznych w nowoczesnych społeczeństwach, a także na zwiększoną samodzielność indywidualnego wyborcy w kształtowaniu decyzji politycznych i podejmowaniu decyzji wyborczych.

Dla każdego badacza partii politycznych są to zjawiska znane i oczywiste, ich skrótowe przytoczenie w tym miejscu służyć miało podkreśleniu faktu, że dla partii politycznych oznaczały one m.in. znaczące osłabienie grupowej, opartej przede wszystkim na tożsamości klasowej, więzi z partią co owocowało nie tylko znaczącymi zmianami w zachowaniach wyborczych, ale także w liczebności członków partii. Innymi słowy ludzie coraz mniej chętnie opierali swoje więzi z partią na formalnym członkostwie, ograniczając się w dużej mierze do głosowania.

Większość zmian, o których pisałam powyżej została zauważona i zdiagnozowana przez badaczy w późnych latach 60-tych, a także 70-tych XX wieku. Współcześnie wiele z tendencji opisywanych tutaj bynajmniej nie osłabło. O zjawisku malejącej motywacji ekonomicznej w decyzjach wyborczych piszą także badacze współcześni.¹ Podobnie narastanie postaw indywidualistycznych we współczesnych społeczeństwach jest dostrzegane przez rozmaitych autorów.²

Równocześnie współcześni badacze coraz więcej uwagi zwracają na charakter nowych problemów, jakie pojawiają się w europejskiej polityce i nie do końca wiążą się ze zmianami struktury społecznej czy zmianami postaw wobec partii - szerzej - polityki. Nie negując oczywiście tych zmian, podejmują także problem zmieniającego się charakteru komunikacji między partią a wyborcami, w której coraz większą rolę odgrywa partia, nie tylko proponująca rozwiązania, ale także określająca same problemy. Jak to ujął R. Katz, w sytuacji odejścia od grupowej identyfikacji z partią jej miejsce zajmuje "identyfikacja partyjna jako taka" (party identihcation pet se), która jest "pozbawiona zawartości" (content free), co oznacza, że jednostka nie tyle oczekuje, by partia zgodziła się z jej poglądami i zajęła się ich ekspresją, ale raczej by została przez partię poinformowana na temat możliwych alternatyw politycznych.³ Ten rodzaj relacji bywa także, z nieco innego punktu widzenia, opisywany jako specyficzna polityka "podaży", w której to partia staje się "dostawcą" haseł politycznych, akceptowanych przez osoby niekoniecznie stanowiące jakąś grupę określoną wyraźnym kryterium. Jest to sytuacja odmienna od tej, w której, w sytuacji grupowej identyfikacji, partia była wyrazicielem interesów tejże grupy, co można było opisać w kategoriach polityki "popytu" - grupa, wyraźnie określona i świadoma swoich interesów, poszukiwała w partii ich rzecznika i wyraziciela.⁴

W tym kontekście kolejnym ważnym zagadnieniem zaczyna być kwestia mediów i ich wpływu na charakter relacji między partią a wyborcami. To one stały się główną płaszczyzną, gdzie obywatele mają kontakt ze sprawami politycznymi. W sytuacji, w której obywatel nie czuje się częścią wyraźnie określonej grupy, nie ma żadnych, ani formalnych, ani nieformalnych, lojalnościowych związków z partią polityczną media stają się dla niego skutecznym i wygodnym sposobem kontaktu z polityką. Z drugiej strony, jeżeli partia, formułując swój przekaz polityczny, nie bazuje na określonych interesach grupowych, a jedynie stara się skonstruować program atrakcyjny dla możliwie największej grupy wyborców, te same media stają się dla niej skutecznym i wygodnym narzędziem przekazywania takiego komunikatu i docierania z nim do możliwie najszerszej liczby potencjalnych wyborców. W tym sensie powyżej opisane zmiany w polityce partyjnej - zanik więzi członkowskiej i lojalności wyborczej, przekształcenie się relacji między partią a wyborcą z relacji "popytu", w której partia jest wyrazicielem interesów grupowych, w relację "podaży", w której partia poszukuje możliwie najszerszego kręgu odbiorców dla skonstruowanego przez siebie programu politycznego - stały w pewnym sensie u podstaw sytuacji, w której media zyskały ogromny wpływ na politykę, stając się wygodnym dla obu stron relacji - partii i wyborcy - kanałem komunikacji. Jednocześnie ta ważna zmiana sposobu komunikacji i odchodzenie w tym zakresie od relacji bezpośrednich w kierunku coraz większego pośrednictwa mediów, przyniosły niezwykle istotne konsekwencje dla samego funkcjonowania partii politycznych, w tym także sposobu ich wewnętrznej organizacji.

W sytuacji silnych grupowych więzi z partią, przy dużej ilości nie tylko wyborców i sympatyków, ale też formalnych członków partii, efektywnym i dosyć powszechnym modelem organizacyjnym partii był model masowy, opisany przede wszystkim przez jednego z klasyków nauki o partiach, M. Duyergera. Z kolei zmiany, które powyżej zarysowałam stały się podstawą do sformułowania przez O. Kirchheimera modelu zwanego partią wyborczą. Z racji powszechnej znajomości cech obutych modeli nie będę ich tu opisywała, stanowią one jednak istotny punkt wyjścia do dalszych rozważań. Od tego czasu powstało wiele nowych propozycji, których autorzy starają się najtrafniej ująć i opisać wiele z dokonujących się przekształceń.⁵ Nie ma tutaj miejsca na to, by opisywać te propozycje po kolei, chciałabym zatem skupić się na pewnych aspektach, które można odnaleźć w publikacjach autorów poświęcających swoją uwagę kwestiom związanym z organizacją partii politycznych. Wybór tych właśnie aspektów podyktowany jest po pierwsze tym, że odnaleźć je można u większości autorów wypowiadających się na ten temat, a po drugie wydaje mi się, że są one także szczególnie ważne z punktu widzenia partii polskich.

Przede wszystkim podkreślić należy dość powszechne przekonanie panujące wśród politologów, że model masowy raczej odchodzi w przeszłość. Gunther i Diamond wręcz stwierdzają, że wobec zmieniającego się kontekstu społeczno-technologicznego, w którym funkcjonują partie, a także w obliczu ekspansji mediów w polityce, model ten jest wręcz nieefektywny, ponieważ masowe członkostwo nie ułatwia wcale mobilizacji wyborczej, którą partie są obecnie najbardziej zainteresowane, a którą najbardziej skutecznie osiąga się poprzez użycie mediów⁶.

Natomiast co do nowych elementów wiążących się z partyjnymi organizacjami, to jednym z najczęściej podkreślanych jest silniejsze wyeksponowanie w partiach grupy profesjonalnych polityków. Dla właściwego zanalizowania tej zmiany i jednocześnie wyraźnego podkreślenia jej znaczenia posłużę się tutaj rozróżnieniem wewnętrznych płaszczyzn organizacyjnych partii: party on the ground (partia u podstaw),party in central office (centralne struktury partyjne) i party in public office (partia w obszarze władzy publicznej)".⁷ Określanie partia u podstaw to przede wszystkim struktury lokalne, obejmujące "party in central office, zwykłych" członków partii politycznych i aktywistów średniego szczebla, to ta część partyjnych działaczy, która zajmuje pozycje w strukturach państwa, przede wszystkim w parlamencie i rządzie. Zwłaszcza w przypadku reprezentacji parlamentarnej wyróżnienie tej płaszczyzny także jako wewnętrznej płaszczyzny partyjnej ma swoje uzasadnienie w tym, że działacze partyjni pełniący funkcje deputowanych z reguły posiadają własną parlamentarną organizację partyjną.

Otóż w modelu masowym wiodącą strukturą partyjną była jej organizacja centralna, niemniej równie istotna była także ta część, którą określiłam jako partię u podstaw. Ciężar funkcjonowania partii spoczywał właśnie na niej, a centralna struktura kierownicza, stanowiąca naczelne władze partyjne, była z jednej strony hierarchicznie nadrzędna wobec partii u podstaw, ale jednocześnie właśnie przed nią przede wszystkim odpowiedzialna i zarazem postrzegana jako najważniejszy reprezentant partyjnych "dołów". Ta część partyjnych działaczy, która sprawowała funkcje publiczne była zatem podporządkowana strukturze centralnej i - poprzez nią - także partii u podstaw. Co za tym idzie, w organizacyjnej strukturze partyjnej miała stosunkowo najmniejsze znaczenie i najmniejszą autonomię. Wiązało się to także i z tym, że funkcjonowanie partii nie było wyłącznie skoncentrowane na obsadzaniu stanowisk w strukturach państwa. Dzięki silnej organizacji lokalnej i silnej strukturze kierowniczej, aktywność partii była możliwa i efektywna także poza parlamentem i rządem.

Wraz ze spadkiem liczby członków, siłą rzeczy musiało osłabnąć znaczenie partii u podstaw. Do jej dalszego osłabienia przyczyniała się także sytuacja, w której partia, poszukując poparcia wyborczego poza bazą członkowską znacznie większy ciężar swej działalności położyła na mobilizację wyborczą, a nie wewnątrzpartyjną. Ważną rolę odegrały także media, stwarzając taki kanał komunikacyjny między partią a jej wyborcami, który nie wymagał silnych i efektywnych kanałów wewnątrzpartyjnych. W momencie zatem, kiedy ciężar aktywności partii przeniósł się na wybory, a komunikacja została zdominowana przez zewnątrz partyjne kanały, siłą rzeczy na pierwszy plan w partiach przesunęła się dotąd niezbyt silna grupa wewnątrz partii - party in public office, czyli ci, którzy z ramienia partii pełnili funkcje publiczne. Sprzyjał temu także jeden z bardziej znanych efektów związanych z wykorzystaniem mediów w polityce, a mianowicie koncentracja uwagi na osobie kandydata, a potem często - jeżeli odniósł on zwycięstwo wyborcze - przedstawiciela partii w organach władzy państwa. Coraz częstsze nakładanie się składu personalnego struktur kierownictwa centralnego partii i partyjnych przedstawicieli we władzach państwa spowodowało zjawisko pewnej erozji znaczenia także centralnych, pozaparlamentarnych struktur kierowniczych. O ile bowiem kiedyś partyjne struktury centralne były silnie powiązane, nie tylko zależnościami hierarchicznymi, ale i personalnymi, z partią u podstaw (awans w modelu masowym miał często charakter stopniowy, "po szczeblach" od najniższych pozycji w strukturach lokalnych po struktury kierownicze szczebla centralnego), o tyle personalne zbliżenie między strukturami kierowniczymi i parlamentarnymi, przy jednoczesnym osłabieniu partyjnych szczebli lokalnych spowodowało, że także pozaparlamentarne struktury centralne utraciły wiele ze swoich wpływów⁸.

Do wzrostu znaczenia grupy party in public office przyczyniła się także sytuacja coraz większego "zakorzenienia" partii w strukturach państwa. O tym piszą zwłaszcza dwaj autorzy: Katz i Mair, którzy podkreślają, że w zasadzie większość europejskich partii ma za sobą staż w strukturach władzy publicznej, coraz mniej jest takich, które nigdy nie znalazły miejsca ani w parlamencie, ani w rządzie. Zakorzenienie partii w państwie wynika także ze wzrostu finansowania partii przez państwo w różnym wymiarze, niemniej praktyka ta jest w całej Europie powszechna⁹.

Innymi słowy wzrost grupy profesjonalistów w partii to przede wszystkim wzrost znaczenia tej części, która w modelu masowym miała znaczenie stosunkowo najmniejsze.

Richard Katz pisze, że ta zmiana znaczenia wewnątrzpartyjnych struktur na korzyść grup sprawujących funkcje państwowe dokonała się już w modelu partii wyborczej, w którym zachowane były jeszcze pozostałe struktury związane z modelem masowym - przede wszystkim lokalne. Przy czym o ile w modelu masowym ci, którzy sprawowali funkcje publiczne z ramienia partii, podporządkowani byli w zasadzie strukturom oddolnym, o tyle zmiana znaczenia obu grup spowodowała, że to struktury lokalne, partia u podstaw, zostały podporządkowane strukturom party in public office, w tym sensie, że zostały w zasadzie zredukowane do mechanizmów wsparcia".¹⁰

Dalszy rozwój, postępujący w podobnym kierunku, spowodował ciekawe zmiany dotyczące partii u podstaw. Otóż badacze zauważyli we współczesnych partiach tendencje polegające na marginalizowaniu tej części struktur partii u podstaw, która obejmuje partyjnych aktywistów. Natomiast członkowie ponownie stali się ważnymi elementami partii, wyposażonymi w większy niż dotąd zakres wpływów w partii, przede wszystkim poprzez upowszechnianie się mechanizmów bezpośredniej demokracji wewnątrzpartyjnej, polegającej na powszechnym (często listownym) głosowaniu zarówno na kandydatów do partyjnych władz, jak i kandydatów mających stać się kandydatami partii w wyborach.¹¹ Mechanizmy te jednak nie zagrażają dominacji partyjnych profesjonalistów, m.in. dlatego, że członkowie wyposażeni we wspomniane większe wpływy to, inaczej niż w modelu masowym, osoby indywidualne, raczej nie funkcjonujące w spójnych strukturach partii u podstaw. Taki układ sprawia, że członkowie są bardziej skłonni popierać, raczej bezdyskusyjnie, propozycje płynące od góry, a marginalizacja aktywistów, za którymi mogłaby ewentualnie stać "siła" organizacyjna, jedynie zwiększa zakres swobody liderów"¹².

Podsumowując sformułowane powyżej uwagi, można powiedzieć, że współcześnie obraz organizacyjnego funkcjonowania partii jest następujący: nawet jeżeli partia zachowa szkielet struktur podobny do masowej, to inaczej zupełnie rozkłada ciężar wewnątrzpartyjnego znaczenia. Ponieważ najbardziej znaczącym sposobem istnienia partii jest sukces wyborczy, osiągany drogą rywalizacji medialnej na bardziej atrakcyjne komunikaty, to ciężar władzy w partii skupia się na tej grupie, która reprezentuje partię w strukturach władzy publicznej. Wyborcy, ponieważ nie stanowią spójnej grupy, raczej nie kontrolują partii, stąd ta część partii, która była związana ze strukturą masową (centralne struktury kierownicze) marginalizuje się, marginalizują się także ewentualnie związani z nią aktywiści - ci, którzy we władzach publicznych nie funkcjonują. Nie będący grupą wyborcy (a nie członkowie) raczej nie stanowią "partii u podstaw", a ci członkowie; którzy są, są jednostkowi i nie stanowią liczącej się siły, stąd, paradoksalnie, jak pokazuje Katz, nawet pozorne zwiększenie ich znaczenia w partii, np. poprzez wpływ na nominacje, w tym kierownicze, nie może zagrozić sile tej grupy, która funkcjonuje we władzach publicznych.

Opisane zmiany dotyczą przede wszystkim partii zachodnioeuropejskich. Jednakże można by się spodziewać, że i polskie partie mogłyby w gruncie rzeczy także skłaniać się ku takiemu sposobowi funkcjonowania. Sprzyjać takiemu rozwojowi mogłyby nie tylko te czynniki, które oddziałują podobnie jak w Europie zachodniej. tj. znaczenie mediów w komunikacji politycznej, państwowe finansowanie partii czy niewielkie liczebnie bazy członkowskie, ale także sposób powstawania partii. W Polsce bowiem, podobnie jak w wielu tzw. "nowych demokracjach", są one w znacznej mierze partiami powstałymi w obrębie struktur parlamentu, a w każdym razie w silnym związku z parlamentem właśnie. Hipotezę, że partie w tzw. "nowych demokracjach" będą zapewne bliższe modelowi nie masowemu postawiła Ingrid van Biezen, która oparła swoje refleksje na przykładach partii powstających w okresie demokratyzacji w Czechach, na Węgrzech, a także w Europie Południowej"¹³. Dla zbadania tego problemu autorka zaproponowała analizę statutów partyjnych, a przede wszystkim wzajemnych zależności pomiędzy strukturami kierowniczymi partii i strukturami "partii we władzach publicznych". Zaproponowała także spojrzenie na partię od strony personalnej, a konkretnie od strony rozłączności lub zbieżności w tym zakresie między strukturami kierowniczymi partii i strukturami funkcjonującymi we władzach publicznych. Autonomia tej części partii, która funkcjonuje we władzach publicznych, według zaproponowanej przez van Biezen interpretacji, powinna sprzyjać jej sile, podporządkowanie centralnym strukturom kierowniczym, raczej nie.

Wynik przeprowadzonej analizy był jednak nieco zaskakujący. Jak się okazało, partie czeskie, węgierskie, a także hiszpańskie i portugalskie skłaniają się raczej ku modelowi masowemu.