Od Konstytucji Europejskiej do Traktatu Lizbońskiego

I. Geneza i projekt Traktatu Ustanawiającego Konstytucję dla Europy

Podstawę działania Unii Europejskiej stanowią liczne akty prawne, prawdziwym fundamentem są jednak cztery traktaty. Należą do nich:

- Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali (EWWiS) w 1951 r. Traktat o EWWiS został podpisany na czas określony i wygasł w 2002 r.

- Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą (EWG) został podpisany 25.03.1957 r. w Rzymie i wszedł w życie 1 stycznia 1958 r. Często nazywany jest traktatem "rzymskim".

- Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej (Euratom) podpisany w Rzymie w 1957 r., przy okazji ustanowienia EWG.

- Traktat z Maastricht o Unii Europejskiej podpisany 7 lutego 1992 r. wszedł w życie 1 listopada 1993 r.

Pierwsze trzy traktaty określane mianem założycielskich stanowiły wspólnoty, które zajmowały się przede wszystkim wspólnym rynkiem węgla i stali oraz pozostałymi strategicznymi gałęziami gospodarki. W toku postępującej integracji dochodziły nowe obszary do wspólnych polityk, takie jak ochrona środowiska czy polityka regionalna. Wspólnotą, która przejmowała większość nowych zadań była Europejska Wspólnota Gospodarcza.

W Traktacie z Maastricht ustanawiającym Unię Europejską przedstawiciele państw członkowskich postanowili włączyć nowe obszary do zakresu wspólnych działań - wspólną politykę zagraniczną i bezpieczeństwa oraz współpracę policyjną i sądową. Celem zmian było stworzenie nowej struktury nie tylko o charakterze gospodarczym, ale i politycznym.

Reasumując, Traktat z Maastricht na wiele lat określił strukturę UE na zasadzie trzech filarów. Pierwszy to Wspólnoty Europejskie - największy i najmocniejszy z filarów, drugi filar to wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz trzeci filar: współpraca policyjna i sądowa.

W ciągu kilkunastu ostatnich lat, Unia wielokrotnie nowelizowała swoje Traktaty Założycielskie. Wszystkie kolejne zmiany przygotowywane były przez Konferencję Międzyrządową, tj. zgromadzenie przedstawicieli rządów państw członkowskich Unii, w wyniku których podpisano:

• Traktat z Amsterdamu w 1997 r.,
• Traktat z Nicei w 2001 r.

Nie udało się jednak w nich rozwiązać szeregu problemów instytucjonalnych i proceduralnych, które umożliwiłyby sprawne działanie Unii powiększonej do 27 członków obejmującej prawie 500 mln ludzi, dlatego pojawiły się propozycje reformy UE.

W maju 2000 r. Joschka Fischer, niemiecki minister spraw zagranicznych, w swoim przemówieniu na Uniwersytecie Humboldta wezwał UE do podjęcia debaty konstytucyjnej.

W grudniu 2001 r. prezydent Francji, Jacques Chirac i kanclerz Niemiec Gerhard Schröder wydali wspólne oświadczenie, w którym uznali konieczność uchwalenia konstytucji UE. Na posiedzeniu Rady Europejskiej w Laeken w Belgii, przywódcy piętnastu państw członkowskich zdecydowali o powołaniu 105-osobowego Konwentu, złożonego z przedstawicieli rządów 15 państw członkowskich i 13 krajów kandydujących, reprezentantów parlamentów narodowych tych państw oraz instytucji Unii Europejskiej - Parlamentu Europejskiego, Komisji Europejskiej, Komitetu Regionów UE, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego UE i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Prace nad treścią Konstytucji Europejskiej trwały blisko półtora roku, a wszystkie wypowiedzi członków Konwentu, przebieg debat i kolejne projekty fragmentów Traktatu zamieszczane były na stronie internetowej. Jawność prac nad traktatem miała przybliżyć obywatelom Unii prace zgromadzenia, zachęcić do dyskusji na forum krajowym oraz dać szansę wypowiedzi organizacjom społeczeństwa obywatelskiego.

Na czele Konwentu stanęło prezydium, składające się z 13 osób: z przewodniczącego Valéry'ego Giscarda d'Estaingna, jego dwóch vice-przewodniczących, przedstawicieli rządów trzech Państw Członkowskich, które sprawowały prezydencję w Radzie w czasie trwania prac Konwentu, dwóch przedstawicieli parlamentów narodowych, oraz po dwóch przedstawicieli Parlamentu Europejskiego i Komisji Europejskiej.

Prezydium we własnym gronie, bez przeprowadzenia dyskusji ogólnej, na zakończenie prac dokonało wielu istotnych "poprawek" i zmian w projekcie. Końcowy efekt przedstawiono Radzie Europejskiej w Salonikach 20 czerwca 2003 r.

Projekt Traktatu, stanowił podstawę prac Konferencji Międzyrządowej w okresie 2003/2004 (Intergovernmental Conference - IGC). Prace na tym etapie oraz kontrowersje, jakie wynikły znamy dosyć dokładnie po dyskusji która odbyła się przed szczytem w Brukseli w grudniu 2003 r. W kwestii podejmowania decyzji przez Radę UE, zastrzeżenia zgłosiły Polska i Hiszpania, ale także i inne państwa np. Wielka Brytania w sprawach dot. polityki podatkowej i zagranicznej wniosły wiele uwag.

Traktat Ustanawiający Konstytucję dla Europy wprowadzał wiele istotnych zmian dotyczących funkcjonowania Unii Europejskiej m.in:

1. Uchylał Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (TWE), Traktat o Unii Europejskiej (TUE), Traktaty o Przystąpieniu oraz traktaty uzupełniające.

2. Unia Europejska zyskiwała osobowość prawną.

3. Przepisy Konstytucji miały pierwszeństwo przed prawem ustanowionym przez instytucje i organy Unii Europejskiej oraz przez państwa członkowskie.

4. Wzmacniono rolę Parlamentu Europejskiego.

5. Zmieniony został urząd Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych - zastąpił go Minister Spraw Zagranicznych UE powoływany przez Radę.

6. Do Traktatu włączono Kartę Praw Podstawowych, która tym samym zyskiwała moc wiążącą.

7. Ustanowione zostały zasady dobrowolnego wystąpienia z Unii Europejskiej.

8. Radę Europejską po raz pierwszy oficjalnie uznano za instytucję.

Najwięcej kontrowersji w Konstytucji Europejskiej budził brak odniesienia w preambule do korzeni chrześcijańskich Europy oraz zawarty system podejmowania decyzji.

Kompromisowa wersja Traktatu uznaje, że większość kwalifikowana do podejmowania decyzji w UE zostaje osiągnięta, gdy za propozycją legislacyjną opowiada się co najmniej 15 państw, reprezentujących co najmniej 55% wszystkich państw UE i zamieszkanych przez co najmniej 65% ludności UE (mniejszość blokująca musi obejmować co najmniej cztery państwa).

Wymóg jednomyślności w głosowaniu w Radzie miał nadal obowiązywać m.in. w dziedzinie podatków, polityki społecznej oraz wielu obszarach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa; zmiany Traktatu Konstytucyjnego oraz perspektywy finansowej UE.

Obecny system głosowania ustanowiony na mocy Traktatu z Nicei zakłada, iż każdemu państwu przypisana jest określona liczba głosów. Niemcy, Wielka Brytania, Francja, Włochy mają 29 głosów, a Polska, Hiszpania po 27. Mimo że Niemcy są krajem dwukrotnie większym od Polski to posiadają zaledwie 2 głosy więcej.

W nicejskim systemie głosowania maksymalnie można uzyskać 321 głosów. Od 1.11.2004 r. do podjęcia decyzji kwalifikowanej potrzeba spełniania dwóch warunków, a mianowicie:

a. decyzja pozytywna zostaje podjęta, jeżeli zostają oddane na "Tak" 232 głosy, co stanowi 72,3% wszystkich głosów.

b. Dany kraj członkowski posiada jednak możliwość skorzystania z tzw. klauzuli weryfikacji demograficznej. Państwo może zażądać sprawdzenia czy decyzja podjęta przez Państwa ma legitymacje 62% ogółu ludności UE.

Ostatecznie Traktat Ustanawiający Konstytucję dla Europy został przyjęty przez wszystkie Państwa Członkowskie na konferencji międzyrządowej 29.10.2004 r. w Rzymie. Od tego momentu zaczął się żmudny proces ratyfikacji, w drodze referendum bądź poprzez odpowiednie decyzje podejmowane przez Parlamenty Krajowe. Konstytucja Europejska została ostatecznie ratyfikowana przez 18 państw członkowskich.

Poważny jednak kryzys ratyfikacji Traktatu Konstytucyjnego rozpoczął się w maju 2005 roku wraz z odrzuceniem tego traktatu w referendum we Francji i Holandii.

II. Kryzys ratyfikacji Konstytucji Europejskiej. Co dalej?

W czerwcu 2005 r. na Szczycie w Brukseli szefowie państw postanowili tylko przedłużyć termin ratyfikacji Konstytucji Europejskiej poza wyznaczoną wcześniej datę listopada 2006 r. Ustalili, że potrzebny jest dodatkowy czas na "refleksję, wyjaśnienia i debatę". Na początku okres ten miał trwać około roku, później został przedłużony o kolejny rok.

Przez ten czas trwała debata co dalej z Konstytucją Europejską? Poniżej zostaną przedstawione stanowiska oraz refleksje wobec Traktatu Konstytucyjnego, a także opinie i komentarz wobec Deklaracji Berlińskiej, która miała dać ostateczną odpowiedź, co dalej z nowym "fundamentem" Unii Europejskiej.

W tym czasie pojawiały się różne warianty wyjścia z kryzysu konstytucyjnego m.in. postulowano:

1. Porzucenie projektu Konstytucji Europejskiej. Autorzy tej koncepcji twierdzili, że Unia może dalej funkcjonować w starym kształcie i w oparciu o stare zasady traktatowe.

2. Powtórzenie referendum w krajach, które odrzuciły Konstytucję Europejską. Ten wariant oznaczał jednak poważne ryzyko, że Francuzi i Holendrzy ponownie powiedzą Traktatowi "NIE".

3. Rozpoczęcie prac nad całkowicie nowym Traktatem z pominięciem dorobku dotychczasowego konwentu pracującego nad projektem Traktatu Ustanawiającego Konstytucję dla Europy.

4. Polskie Stronnictwo Ludowe proponowało, aby filarami Unii Europejskiej były dwa traktaty:

• KONSTYTUCJA DLA OBYWATELI - DEKLARACJA EUROPEJSKA
  Skierowana do obywateli, a odnosząca się do wspólnych wartości, tożsamości, przekonań, celów i zasad ich osiągania.
• TRAKTAT PODSTAWOWY "WSPÓLNA EUROPA"
  Skierowany do instytucji z pożądanymi zmianami, usprawniającymi polityki unijne.

Z chwilą objęcia prezydencji w Unii Europejskiej przez Niemcy (styczeń 2007 r.) nastąpiła intensyfikacja dążeń do przezwyciężenia kryzysu związanego z uchwaleniem Traktatu Ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Angela Merkel po wspólnym posiedzeniu rządu Niemiec z przewodniczącym Komisji Europejskiej Jose Manuelem Barroso wyraźnie stwierdziła: Potrzebujemy traktatu konstytucyjnego przed następnymi wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2009 roku i będziemy ambitnie do tego dążyć.

III. Przełom - Deklaracja Berlińska

Świetną okazją do ożywienia dyskusji nad nową podstawą prawną Unii Europejskiej była pięćdziesiąta rocznica uchwalenia Traktatów Rzymskich. Liczne zabiegi prezydencji niemieckiej poprzedzające to wydarzenie doprowadziły na szczycie Unii Europejskiej 24 i 25 marca do przyjęcia dokumentu określanego mianem Deklaracji Berlińskiej.

Treść Deklaracji Berlińskiej jest na wysokim stopniu ogólności, nie jest także dokumentem zbyt obszernym. Zabrakło wyraźnego odniesienia do źródeł wartości, brak odwołania do chrześcijańskich korzeni Europy, posiadamy jedynie określenie że "centralnym punktem odniesienia dla naszych wartości jest człowiek."

Deklaracja wskazuje na trudności, jakie napotykała Europa oraz na wartości wspólne wszystkim Europejczykom m.in. prawa człowieka, demokracja. I to niewątpliwie zaleta Deklaracji, że zwięźle przedstawia wartości wspólne państwom i obywatelom UE.

Wreszcie dokument wskazuje na zasady, które są podstawą integracji europejskiej - równość i solidarność, oraz na wartości, które od zawsze są szanowane w UE - różnorodność i suwerenność.

Deklaracja jest odpowiedzią dla obywateli Europy, że tylko UE jest skutecznym środkiem na wyzwania globalizacji oraz na sprostanie konkurencji.

Zabrakło w tym dokumencie wyraźnego odniesienia co do dalszych losów rozszerzenia UE, a także konkretów z zakresu przyszłej wspólnej polityki zagranicznej i obronnej.

Najważniejszym konkretem deklaracji jest stwierdzenie, że do "czasów wyborów Parlamentu Europejskiego w 2009 r. Unia Europejska musi mieć nowy fundament."

Deklaracja Berlińska była pierwszym etapem do odnowienia dalszych prac nad reformą Unii Europejskiej. Wyznaczała ramy czasowe podczas, których ma zostać wypracowane rozwiązanie. Pozostawało pytanie, na ile ten ambitny termin zawarty w deklaracji jest efektem dyskusji i kompromisu.

IV. Traktat Reformujący

Po dwuletnim okresie refleksji i poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie co dalej z Konstytucją Europejską, uzyskaliśmy trudny kompromis. To efekt prac prezydencji niemieckiej, na początku której Kanclerz Angela Merkel - co jeszcze raz powtórzę - dobitnie stwierdziła, że Europa musi mieć "nowy fundament do wyborów Parlamentu Europejskiego w 2009 r." Teza ta została powtórzona w omówionej powyżej Deklaracji Berlińskiej upamiętniającej 50-lecie Traktatów Rzymskich.

Podczas szczytu Rady Europejskiej w Brukseli (21-22 czerwca 2007 r.) wskazano kierunek zmian w Traktatach i ostatecznie zrezygnowano z koncepcji Konstytucji Europejskiej. Efektem prac szczytu było udzielenie mandatu negocjacyjnego dla Konferencji Międzyrządowej mającej przygotować projekt Traktatu Reformującego. W skład konferencji opracowującej szczegółową treść Traktatu Reformującego wejdą przedstawiciele poszczególnych państw członkowskich, trzech przedstawicieli Parlamentu Europejskiego oraz jeden Komisji Europejskiej.

Zgodnie z konkluzjami prezydencji niemieckiej Traktat Reformujący nie uchyla dotychczasowych Traktatów a jedynie wprowadza zmiany w Traktacie o Unii Europejskiej oraz Traktacie Ustanawiającym Wspólnoty Europejskie. Ten drugi mocą Traktatu Reformującego zmieni nazwę na Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Nowy Traktat zgodnie z zaleceniami prezydencji niemieckiej miał być opracowany do końca 2007 r., natomiast wejść w życie ma przed wyborami do Parlamentu Europejskiego w 2009 roku.

Zatem, Unia Europejska wraca do sprawdzonej metody zmian w UE - metody ewolucji (stopniowej zmiany traktatów). Odchodzi natomiast od metody konstytucyjnej, której celem było wprowadzenie nagłych a wręcz szokowych zmian. Często nie zrozumianych dla społeczeństw państw członkowskich.

Konsekwencją odejścia od metody konstytucyjnej jest brak w Traktacie Reformującym symboli i terminologii typowych dla państwa: flaga, hymn UE itp.

Traktat Reformujący będzie zawierał przepis prawa odsyłający do Karty Praw Podstawowych. Tym samym każdy obywatel będzie mógł powołać się na zawarte w niej prawa.

Nowy Traktat wprowadza także ograniczoną reformę instytucji - m.in. wzmacnia rolę Parlamentu Europejskiego, Rada Europejska staje się instytucją UE, wprowadza się urząd Wysokiego Przedstawiciela ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.

Najistotniejsza zmiana dotyczy systemu głosowania. Traktat Reformujący odchodzi od systemy nicejskiego i wprowadza system podwójnej większości proponowany w projekcie Konstytucji Europejskiej.

Podczas negocjacji, Polska jako jedyna postulowała zmianę sposobu głosowania - na tzw. system pierwiastkowy. Niestety na skutek m.in. błędnej techniki negocjacyjnej od początku pojawienia się koncepcji "pierwiastka" byliśmy skazani na porażkę. Poza tym polska propozycja pojawiła się bardzo późno, po drugie takich rzeczy nie wygrywa się w pojedynkę.

V. Podsumowanie

Unia Europejska otrzymała nowy Traktat Reformujący. W rzeczywistości są to dwa dokumenty. Pierwszy to Karta Praw Podstawowych podpisana uroczyście w Parlamencie Europejskim 12 grudnia 2007 r. przez Przewodniczącego Parlamentu Europejskiego Hansa Gerta Potteringa, Przewodniczącego Komisji Europejskiej Jose Manuela Barosso oraz premiera Portugalii Jose Sokratesa. Drugi dokument to Traktat Lizboński (Traktat Reformujący) podpisany 13 grudnia 2007 r. w Lizbonie przez przywódców 27 państw członkowskich.

Podpisany Traktat Reformujący powinien Europie pozwolić na zachowanie dynamizmu i możliwości dalszego rozwoju.

Omawiany traktat to krok w kierunku sprawniejszej Unii, która będzie skuteczniejsza, silniejsza i bardziej demokratyczna. Unii, która musi odpowiedzieć także na nowe globalne wyzwania takie jak: zmiany klimatyczne, bezpieczeństwo energetyczne i żywnościowe, imigracja, międzynarodowy terroryzm czy proces rozszerzania UE.

Mechanizmy wprowadzone przez Traktat Lizboński (zmiana systemu głosowania, wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego, wprowadzenie stanowiska Przewodniczącego Rady UE, Wysokiego Komisarza ds. Zagranicznych) powinny pozwolić Europie skutecznie konkurować i współpracować z nowymi potęgami świata.

Polska obawiała się przyjęcia Karty Praw Podstawowych, mimo że większość zapisów jest powieleniem Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i innych, przyjętych przez nas umów międzynarodowych. Szkoda, że sprowadziliśmy problem Karty Praw Podstawowych głównie do kwestii etycznych. Całkowicie pominięto w dyskusji wiele zapisów dotyczących choćby praw socjalnych i pracowniczych, o które tak walczyła "Solidarność" i inne związki zawodowe. Obawy Polski wynikały z niepokoju co do przyszłej interpretacji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, które mogłyby być niezgodne z rozstrzygnięciami krajowymi.

Przed nami jednak żmudny proces ratyfikacji. Europa nie może powtórzyć błędu związanego z ratyfikacją Traktatu Konstytucyjnego. Naszym obowiązkiem jest przeprowadzenie dobrej kampanii informacyjnej wśród naszych obywateli. Obywatele muszą wiedzieć, na czym polegają te zmiany jakie mamy, wspólne wartości. Nie ma Europy bez jej obywateli!

Nade wszystko musimy mieć świadomość, że stosowanie konkretnych postanowień Traktatu Lizbońskiego (np. przyjętego systemu głosowania) zależy od możliwości negocjacyjnych i zdolności do zawierania kompromisu.

Podpisanie i ratyfikacja traktatu będzie dowodem na to, że możemy porozumieć się w najważniejszych sprawach a w szczególności tych, które dotyczą naszej przyszłości.

Warto podkreślić, iż rozsądna propozycja PSL, aby podstawą działania UE były dwa traktaty została urzeczywistniona poprzez przyjęcie Traktatu Lizbońskiego i nadanie mocy prawnej Karcie Praw Podstawowych.

Wykorzystano materiały: Konstytucja Europejska, Maria Szarejko, Warszawa 2004, Pytanie o Konstytucję, Polski Kalendarz Europejski nr 3, 2005; ABC Konstytucji Unii Europejskiej, wydanie sygnalne, Fundacja Prawa Europejskiego, Warszawa 2004, www.uleie.gov.pl, www.siekierski.pl