Odbudujmy komunalne kasy oszczędności

Polski system bankowy już od 18 lat znajduje się rzekomo w stanie intensywnych przekształceń. Przechodzenie od gospodarki zarządzanej dyrektywnie do gospodarki rynkowej postawiło największe wyzwanie właśnie przed systemem bankowym i finansowym. W gospodarce rynkowej zjawisko braku lub nadmiaru środków finansowych jest zjawiskiem typowym. Podmioty gospodarcze decydują same o ich wykorzystaniu. Raz więc odczuwają niedobór środków finansowych, a innym razem mają ich nadmiar. Trudności te pomaga rozwiązywać podmiotom gospodarczym rozwinięty rynek finansowy, który tym, którzy odczuwają niedobór środków finansowych oferuje dostęp do nich po godziwej cenie (stopie procentowej), a tym, którzy mają w danym okresie nadmiar środków finansowych - oferuje godziwy dochód za ich czasowe ulokowanie.

Wartość aktywów polskiego systemu bankowego wynosi obecnie ok. 640 mld zł (ok. 173,7 mld euro¹). Stanowi to odpowiednik przeciętnej wielkości banku europejskiego (np. krajowych aktywów niemieckiego banku spółdzielczego Deutsche Genossenschaftsbank). Dla porównania z większymi bankami europejskimi całe (w tym międzynarodowe) aktywa banku Deutsche Bank wynoszą 1.126 mld. euro, czyli jest on ponad sześciokrotnie większy od całego polskiego systemu bankowego. Inny, też znany choć trochę mniejszy Unicredito Group dysponuje aktywami 869 mld. euro, a więc jest pięciokrotnie większy od całego polskiego systemu bankowego W polskim systemie bankowym podmioty zagraniczne mają 60,5% udziału, czyli praktycznie kontrola już nie należy do krajowych podmiotów. Kolejną anomalię stanowi relatywnie duży w stosunku do całego systemu bankowego bank centralny. Aktywa NBP, które na koniec 2006 r. wyniosły ok. 154 mld. zł stanowią 24% aktywów całego polskiego systemu bankowego. Największy w Europie niemiecki system bankowy jest ponad sześćdziesięciokrotnie większy od polskiego. Brytyjski ok. 55-krotnie. Najmniejsze: grecki jest ok. dwukrotnie większy i fiński ok. 1,5-krotnie większy.

Pojawili się już u nas pierwsi bogacze, chociaż oprócz tanio sprywatyzowanego majątku narodowego trudno wskazać źródła ich majątków. Często jednak podkreśla się brak krajowych źródeł kapitałowych, co wskazywać może, ze jedynym ich źródłem może być jedynie jakaś nieokreślona bogata zagranica. Nikt jednak nie wspomina o potężnym krajowym źródle środków finansowych, jakim może być kształtująca się na naszych oczach solidna i pracowita warstwa średnia. Zauważyli to już wielcy światowego formatu lichwiarze, którzy albo sami udzielają nam wysoko oprocentowanego kredytu albo wykupują resztki polskich banków i poprzez nie namawiają nas kilkadziesiąt razy dziennie w drogich telewizyjnych i często nieuczciwych reklamach do ich łatwego zaciągania. To prawda, że tajemnicą bogactwa jest wyciąganie małych pieniędzy z małych kieszeni na wielką skalę. Można jednak zadać pytanie dlaczego tę prawdę znają tylko ci z zagranicy i dlaczego nie chcą jej znać ci, co sprawują władzę w naszym kraju i nie bardzo zdają sobie z tego sprawę.

Nasze władze finansowe z pewnych problemów, jak dowodzi praktyka, w ogóle nie zdają sobie sprawy. Polska nadal, jako jeden z nielicznych krajów europejskich, nie ma systemu oszczędnościowego. Ponad połowa obywateli, ci, którzy mogliby odłożyć miesięcznie od dziesięciu do kilkudziesięciu zł, nie odkładają niczego - ponieważ dużym bankom komercyjnym nie może się opłacać obsługa drobnych wkładów, ani, tym bardziej, tzw. drobny kredyt. Nie użytkujemy więc środków o skali dwóch do dziesięciu miliardów złotych rocznie, a brakuje zarazem punktów wyjścia dla budowy instytucji lokalnego obrotu bezgotówkowego, zdolnych tworzyć nieograniczone wprost rezerwy kredytowe.

Wielka Brytania ma silny sektor oszczędnościowy noszący nazwę trust savings banks. Francuzi mają swoje caisses d?epargne czyli kasy oszczędnosci. Obok nas, w Niemczech, działa jeden z najlepszych na świecie system oszczędnościowy Sparkassen, gromadzący tam prawie połowę zasobów kapitałowych kraju, oraz system drobnego kredytu, oparty na zasadach spółdzielczości kredytowej drobnych przedsiębiorców i rolników. Komunalne kasy oszczędności emitują połowę kart kredytowych kraju. U nas nie ma ani kas oszczędności, ani systemu drobnego kredytu. Dlaczego ich jeszcze nie ma? Czy to jest zwykłe zaniedbanie, czy świadoma polityka? Zanim postaram się odpowiedzieć na to pytanie najpierw przedstawię niemiecki system oszczędnościowy i przypomnę polski system oszczędnościowy okresu międzywojennego.

Niemiecki sektor oszczędnościowy Sparkassen

Ukształtowany jeszcze w XIX wieku niemiecki sektor oszczędnościowy zajmuje obecnie niezwykle ważną pozycję zarówno w gromadzeniu oszczędności jak i kredytowaniu. Rozwija on zarówno skłonność ludności do oszczędzania jak i zaspokaja zgłaszany ze strony najsłabszych ekonomicznie podmiotów gospodarczych (niezamożna ludność i małe formy przedsiębiorczości) popyt na kredyt. Niemiecki sektor oszczędnościowy zatrudnia ok. 370 tysięcy pracowników. Jego udział charakteryzują następujące liczby

Udział poszczególnych instytucji bankowych w całości niemieckich
sektor oszczędnościowy39,1%
banki komercyjne31,7%
spółdzielczy sektor bankowy18,1%
pozostałe instytucje bankowe11,1%
Razem100,0%

Udział poszczególnych instytucji bankowych w całości niemieckich kredytów
sektor oszczędnościowy38,4%
banki komercyjne24,9%
spółdzielczy sektor bankowy15,0%
pozostałe instytucje bankowe21,7%
Razem100,0%

Źródło: Sprawozdanie roczne: Finanzgruppe Deutscher Sparkassen - und Giroverband, Markets 2006, str. 20

Niemieckie kasy oszczędności działają na podstawie aktu - prawo o kasach oszczędności oraz centrali żyrowej i kasach oszczędności oraz stowarzyszeniach obrotu bezgotówkowego w fazie założycielskiej (Gesetz über die Sparkassen sowie über die Girozentrale und Sparkassen - und Giroverbände in der Fassung der Bekanntmachung vom 2 Juli 1975) z późniejszymi zmianami. Towarzyszą mu zarządzenia wykonawcze lokalnych władz krajów związkowych, miast i powiatów. Regulują one tworzenie, funkcjonowanie i likwidację kas oszczędności, która należy do kompetencji samorządów miast, związków miast i powiatów. Decyzje te wymagają ponadto zgody Ministra Gospodarki działającego w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych. Kasy oszczędności mogą więc działać tylko w ramach w/w przepisów prawnych i w oparciu o statuty nadane im przez władze miejskie lub powiatowe. Statuty te musza być zgodne ze statutem wzorcowym opracowanym prze Ministra Gospodarki w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych. Odstępstwa od statutu wzorcowego są możliwe ale wymagają uzasadnienia, a następnie akceptacji premiera danego kraju związkowego. Samorządy miast i powiatów są równocześnie gwarantami wszelkich zobowiązań założonych przez siebie kas oszczędności i odpowiedzialność ta jest nieograniczona a roszczenia mogą być dochodzone jedynie w przypadku gdy nie zostały wcześniej zaspokojone z majątku kasy.

Organami zarządzającymi w poszczególnych kasach oszczędności są rada (Verwaltungsrat), dyrekcja i komitet kredytowy. Taka rada składa się z przewodniczącego, czterech do dziesięciu specjalistów i dwóch do pięciu przedstawicieli pracowników kasy (w zależności od wielkości kasy). Przewodniczącego i członków-specjalistów wybierają założyciele, a przedstawicieli pracowników - oni sami. Najważniejszym zadaniem rady jest określanie kierunków działalności kasy oraz nadzór nad jej działalnością pod kątem obowiązującego prawa i statutu. Następnym zadaniem rady jest powoływanie dyrekcji, którą może stanowić jeden lub kilku członków i która bezpośrednio kieruje działalnością kasy. Kolejnym organem wybieranym przez radę jest komitet kredytowy składający się z członków rady delegowanych przez nią oraz dyrekcji. Komitet kredytowy kierowany przez wybranego przez radę jego przewodniczącego podejmuje decyzje w sprawie wniosków kredytowych, które wykraczają poza kompetencje dyrekcji. Organem państwowym nadzorującym niemieckie kasy oszczędności jest Federalny Minister Gospodarki.

W każdym kraju związkowym działa specjalny bank obsługujący działające na jego terenie kasy oszczędności (jest ich 11, a więc niektóre z nich obsługują więcej niż jeden kraj związkowy). Gwarantami tych banków są regionalne związki kas oszczędności i inne instytucje samorządowe. Głównym ich przedmiotem działalności jest obsługa bezgotówkowa (żyrowa) kas oszczędności danego kraju związkowego, pomoc w zachowaniu płynności poszczególnych kas, obsługa ich obrotu papierami wartościowymi oraz wspieranie działalności międzynarodowej. Obok tego typu działalności mają one uprawnienia podobne jak pozostałe uniwersalne niemieckie banki komercyjne zarówno w obrocie krajowym jak i międzynarodowym. Na skutek pewnych udogodnień i wsparć ze strony samorządów lokalnych stanowią one poważną konkurencję dla trzech największych niemieckich banków komercyjnych. Współpracujące więc z nimi poszczególne kasy mogą więc oferować swoim klientom usługi bankowe na bardzo wysokim poziomie podobnym najlepszym bankom komercyjnym, których to usług kasy oszczędności nigdy by nie były w stanie zaoferować samodzielnie.

Główną instytucją niemieckiego systemu oszczędnościowego jest DekaBank Deutsche Girozentrale z siedzibą we Frankfurcie nad Menem i Berlinie, który powstał w wyniku fuzji w 1999 roku dotychczasowej centrali niemieckich kas oszczędności Deutsche Girozentrale - Deutsche Komunalbank i głównej instytucji grupy finansowej niemieckich kas oszczędności Dekabank GmBH. Głównym zadaniem tej instytucji jest obsługa operacji bezgotówkowych (żyrowych) niemieckich kas oszczędności. Całkowite aktywa grupy wynoszą 105 mld euro (wg danych na koniec 2006 roku. Obsługuje ona 11 wyżej wspomnianych regionalnych centrali żyrowych, których siedzibami są: Monachium, Brema, Hamburg, Berlin, Frankfurt nad Menem., Mainz, Saarbrücken, Lipsk, Hannover, Stuttgart i Düsseldorf.

Podstawowymi instytucjami niemieckiego systemu oszczędnościowego są lokalne kasy oszczędności (Sparkassen) założone przez lokalne samorządy powiatowe (Landkreis) i miejskie (Stadt), których obecnie jest 463 jako odrębnych podmiotów gospodarczych i dysponujących łącznie 16400 oddziałami o łącznych aktywach 1000,2 mld euro a zatrudniające 265.000 osób. Cała sieć niemieckich kas oszczędności dysponuje dzisiaj liczbą ponad 24.300 bankomatów.

Najbardziej charakterystyczną cechą niemieckich kas oszczędności jest brak w ich pasywach kapitałów własnych a posiadanie wyłącznie wkładów klientów w nich oszczędzających. Ma to decydujące znaczenie dla rentowności tych kas i motywu działania. Celem ich działalności nigdy nie był zysk a wyłącznie zasada zwrotu kosztów działalności. Czysty zysk z ich operacji rzadko przekraczał 1% w skali roku. I tak np. w 2006 r., jak podaje wspomniane już sprawozdanie roczne DSGV na str. 46, niemiecki sektor oszczędnościowy poniósł stratę na prowadzeniu kont oszczędnościowych w wysokości 5,4 mld euro. Strata ta została pokryta zyskami na pozostałych operacjach finansowych takich jak: lokaty terminowe, które przyniosły zysk 3,6 mld euro, lokaty płatne na żądanie, które przyniosły zysk 2,4 mld euro, własne emisje papierów wartościowych, które przyniosły zysk 7,5 mld euro i handel zagranicznymi papierami wartościowymi, które przyniosły zysk 3,6 mld euro. Dało to w ogólnym rozrachunku zysk 11,7 mld euro, który w porównaniu do zaangażowanych aktywów (1027 mld euro) oznaczał rentowność 1,14%. Jest to niezwykle ważne dla kosztów usług bankowych w Niemczech oraz kredytowych stóp procentowych, które należą do najniższych na świecie gdyż konkurencja kas oszczędności dyscyplinuje cały niemiecki system bankowy i uniemożliwia funkcjonowanie dość często występujących w innych krajach tzw. karteli stóp procentowych, przejawiających się w nadmiernym ich podwyższaniu. Przedstawiciele niemieckich kas oszczędności podkreślają często, że brak kapitałów własnych jest cechą, z której rezygnacja oznacza także rezygnację z idei uczciwego oszczędzania.

Ma to także decydujące znaczenie dla strategii działania niemieckich kas oszczędności, która w swojej działalności może w dużym stopniu uwzględniać aspekty społeczne. Pozwala na realizację zadań społecznie użytecznych często nawet nierentownych, co znajduje wyraz przyjmowaniu bardzo małych kwot i prowadzeniu tanich i małych kont nawet przynoszących straty ale służących ważnemu społecznemu celowi - rozwijaniu skłonności ludności do oszczędzania. Ponad połowę kont oszczędnościowych stanowią konta o najniższych wkładach (poniżej 150 euro) a konta o najwyższych wkładach (przekraczające 5000 euro) stanowią zaledwie 2,5% ogólnej sumy wkładów. Pozwala to na rozwijanie różnorodnych form oszczędzania, z których największą popularność zdobyło tzw. oszczędzanie premiowane oraz otwieranie kont małym instytucjom, takich jak wszelkiego rodzaju związki, kluby i stowarzyszenia dysponujące często bardzo małymi zasobami finansowymi.

Na szczególną uwagę zasługują zasady stosowane przy określaniu wysokości oprocentowania udzielanych kredytów. Kasy oszczędności udzielają kredytów raczej uboższym i średnio zamożnym grupom społecznym oraz samorządom lokalnym. Stosowana jest więc zasada, że oprocentowanie kredytów ma w nieznacznym stopniu przewyższać bankowe koszty ich generowania. Kredyty te są więc zwykle najniżej oprocentowane i dostępne dla mało zasobnych kieszeni klientów. Obniżają też znacznie koszty wszelkiego rodzaju długów publicznych a ich tańsza obsługa pozwala władzom centralnym i lokalnym w większym stopniu korzystać ze wsparcia kredytowego niż w innych krajach.

Niemieckie komunalne kasy oszczędności mają także swoją wpływową organizację, która rozwiązuje większość spraw związanych z ich funkcjonowaniem. Ta organizacja to: Deutscher Sparkassen - und Giroverband (DSGV) czyli Stowarzyszenie Niemieckich Kas Oszczędności i Obrotu Bezgotówkowego. Jego początki sięgają 1884 r., kiedy to powstało Deutscher Sparkassenverband (Stowarzyszenie Niemieckich Kas Oszczędności) czyli poprzednik dzisiejszego DSGV. W 1916 roku powstaje Deutscher Zentral-Giroverband jako krajowy koordynator regionalnych stowarzyszeń żyrowych (obrotu bezgotówkowego) zakładanych wcześniej przez Johanna Eberle - uważanego za twórcę niemieckiego systemu oszczędnościowego. W 1924 r. obie instytucje zostają połączone i powstaje dzisiejszy DSGV. Po dojściu nazistów do władzy w Niemczech w 1933 r. stowarzyszeniu nie udaje się uniknąć ich interwencji w sprawy Stowarzyszenia. W 1935 r. ówczesny przewodniczący DSGV Ernst Kleiner musi ustąpić miejsca przedstawicielowi nazistów Johannowi Heintze, który pełni obowiązki przewodniczącego do klęski hitlerowców w maju 1945 r. kiedy to na skutek okupacji aliantów wszelkie organizacje przedwojenne przestają działać na terenie Niemiec. Następuje podział Niemiec na Republikę Federalną Niemiec (RFN), Niemiecką Republikę Demokratyczną (NRD) i Berlin Zachodni. W 1953 r. DSGV zostaje reaktywowany na terenie RFN i obejmuje swą działalnością także Berlin Zachodni. W RFN następuje prawdziwy rozkwit systemu oszczędno-ściowego, który sprzyja kształtowaniu silnego i krajowego systemu bankowego. Po zjednoczeniu Niemiec DSGV pod przewodnictwem dzisiejszego prezydenta Niemiec Horsta K?hlera w 1991 r. działalnością swoja obejmuje także byłą NRD.

Osobną inicjatywę w ramach niemieckiego sektora oszczędnościowego stanowią budowlane kasy oszczędności (Bausparkassen), których aktywa stanowią 49 mld euro i zadaniem ich jest dostarczanie niskooprocentowanego (ok. 3%) długoterminowego kredytu budowlanego dla swoich członków.

Komunalne Kasy Oszczędności w Polsce

Idea komunalnych kas oszczędności nie była wyłącznie realizowana na terenie Niemiec. Takim krajem, w którym zdobyła znaczną popularność był także nasz kraj. Pomimo utraty niepodległości na ziemiach polskich zachodziły korzystne procesy gospodarcze z wyraźnie zaznaczoną polską orientacją. Takim korzystnym procesem było wykorzystywanie dobrych rozwiązań krajów okupacyjnych dla lokalnych społeczności. Do właśnie takich rozwiązań należało właśnie tworzenie sektora oszczędnościowego a najwcześniej i najbardziej dynamicznie takie kasy oszczędności rozwijały się na ziemiach zaboru pruskiego. Po I Wojnie Światowej i odzyskaniu niepodległości towarzyszące im procesy inflacyjne trochę tę tendencję osłabiły ale było to wówczas osłabienie przejściowe. Dobre doświadczenia i tradycja zrobiły jednak swoje i polski system oszczędnościowy okresu międzywojennego przewyższał nawet pod pewnymi względami przyjęty w naszym kraju niemiecki wzorzec. Ich obiecujący rozwój przerwała II Wojna Światowa. Ale nawet ona nie zdołała ich zniszczyć. W 1947 r. polskie kasy oszczędności reaktywowano ale kompleksowa reforma bankowa w roku 1948 definitywnie zakończyła ich działalność tak, że nie zostały on reaktywowane do dzisiaj.

Warto jednak trochę cofnąć się do ich początków w XIX wieku. Pierwsza kasa oszczędności na ziemiach polskich powstała w 1827 r. w Poznaniu, czyli w zaborze pruskim, i istniała tylko kilka lat. Ale nieco później od połowy XIX wieku liczba wzrastała dość szybko tak, że na przełomie XIX i XX wieku nastąpił ich prawdziwy rozkwit szczególnie w zaborze pruskim, gdzie wykorzystywano korzystne dla polskich kas prawo pruskie. Trochę inaczej przebiegał ich rozwój w Królestwie Polskim i na ziemiach zaboru rosyjskiego. Tam też rozwijały się tak jak w pozostałych zaborach ale regulacje prawne władz rosyjskich zmieniły ich status w państwowe kasy oszczędności i gminne kasy oszczędnościowo-pożyczkowe. W zaborze austriackim też wykorzystywano ustawodawstwo kraju okupacyjnego, do czego nawet zachęcał dotyczący kas dekret cesarski z 1844 r. W 1903 powstał nawet w Galicji "Związek Galicyjskich Kas Oszczędnościowych we Lwowie".

Przed wybuchem I Wojny Światowej ich liczba w Wielkopolsce na ziemiach które weszły w skład Państwa Polskiego przekraczała 150. W Królestwie Polskim i na ziemiach zaboru rosyjskiego funkcjonowało ok. 820 kas a w zaborze austriackim określanym jako Galicja ponad 50 kas. Zgodnie z danymi podawanymi często w literaturze historycznej suma ich wkładów w przeliczeniu na złote (wg parytetu ustalonego w 1927 r.) wynosiła ok. 1.215 mln złotych. Nie wszystkie jednak przetrwały wojnę. Te z zaborów pruskiego i austriackiego przetrwały. Jednak w Królestwie Polskim i na ziemiach zaboru rosyjskiego wszystkie kasy zostały zlikwidowane.

Po zdobyciu niepodległości w 1918 r. kasy na ziemiach byłych zaborów pruskiego i austriackiego funkcjonowały nadal. Na ziemiach byłego Królestwa Polskiego i byłego zaboru rosyjskiego nowe władze polskie próbowały do zakładania takich kas zachęcać. Taki cel miał między innymi wydany w 1919 r. dekret o samorządzie miejskim i tymczasowej ordynacji powiatowej, który upoważniał samorządy lokalne do zakładania komunalnych kas oszczędności. Na przeszkodzie takim zachętom stanęła jednak hiperinflacja, do której doszło w 1923 r., którą przetrwały tylko nieliczne kasy a wszystkie gminne kasy oszczędnościowo-pożyczkowe upadły.

Po reformie walutowej i powołaniu Banku Polskiego kasy oszczędnościowe zaczęły się odradzać. Naprzeciw wyszło im rozporządzenie Prezydenta z mocą ustawy z 13.IV.1927 o komunalnych kasach oszczędności (Dz.U. R.P. Nr 38/1927, poz.339). Określało one komunalne kasy oszczędności jako zakłady samorządu terytorialnego, mające na celu rozwijanie w najszerszych masach ludności zmysłu oszczędnościowego, posiadające własną osobowość prawną. Założycielami kas mogły być miasta oraz związki samorządowe powiatowe i wojewódzkie, którzy stawali się automatycznie poręczycielami za wkłady oszczędnościowe przyjęte przez założoną przez siebie kasę oszczędności. Rozporządzenie Prezydenta zostało rozszerzone i uzupełnione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Ministra Skarbu z 26.III.1928 r. w sprawie wykonania rozporządzenia Prezydenta z 13.IV.1927 r. o komunalnych kasach oszczędności (Dz.U. RP Nr 44/1928, poz. 424).

Rozwiązania prawne, zastosowane przy tworzeniu sektora oszczędnościowego w nowopowstałym Państwie Polskim były oparte na zasadach obowiązujących kasy funkcjonujące na ziemiach zaboru austriackiego. Nie miało to znaczenia dla kas tworzonych na ziemiach byłego Królestwa Polskiego bo tam tworzono takie kasy od początku. Rozwiązania te różniły się jednak od zasad obowiązujących kasy funkcjonujące na ziemiach byłego zaboru pruskiego, co dla licznych już funkcjonujących kas, przy ich tradycjach i poziomie rozwoju, stwarzało poważne problemy. Główną różnicą rodzącą takie problemy była obecność kapitału zakładowego w rozwiązaniach austriackich a jak wiadomo takiego wymogu nie było w kasach opartych na rozwiązaniach niemieckich. I chociaż wiele pozostałych zasad funkcjonowania było bardzo podobnych odmienność ta miała duże znaczenie dla skuteczności i przyszłości polskich rozwiązań.

Przepisy polskie zostały znowelizowane nowym rozporządzeniem Prezydenta RP z 24.X.1934 r. (Dz.U. R.P. Nr 28, poz. 221) o komunalnych kasach oszczędności. Zmieniło ono w pewnym stopniu zasady funkcjonowania polskich komunalnych kas oszczędności i upodobniono trochę do rozwiązań niemieckich. Nie zmieniono jednak zasady wymogu kapitałowego, który w nowym rozporządzeniu nie tylko pozostał a zwiększono go nawet dziesięciokrotnie (wymóg minimalnego kapitału zakładowego wzrósł z 5 do 50 tys. zł).

Nowy akt prawny upodobnił trochę strukturę organizacyjną komunalnych kas oszczędności do rozwiązań niemieckich. Organami zarządzającymi kasą były rada, jako organ stanowiący, dyrekcja, jako organ zarządzający i komisja rewizyjna, jako organ kontrolujący. Rada mogła liczyć od czterech do czternastu członków, z których połowa pochodziła ze związku założycielskiego i połowa z zewnątrz, wszyscy jednak byli wybierani przez związek założycielski. Przewodniczącym rady był z urzędu przewodniczący organu wykonawczego związku założycielskiego. Dyrekcję powoływała rada a dyrektor zarządzający musiał być zatwierdzony przez Ministra Skarbu w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych. Kadencja obu tych organów wynosiła 3 lata. Kolejny organ komisja rewizyjna wybierana była przez związek założycielski na rok.

Zakres działania komunalnych kas oszczędności stanowiły wyraźnie określone czynności bankowe, z których najbardziej charakterystycznym było przyjmowanie wkładów oszczędnościowych na książeczki oszczędnościowe. Górną granicę ich wkładu Minister Skarbu ustalił na 50 tys. zł. Czynności bankowe niewymienione w ich zestawie też kasy mogły wykonywać ale wymagały one osobnego zezwolenia Ministra Skarbu.

Kasy oszczędności cieszyły się szczególnymi uprawnieniami podatkowymi. Były zwolnione z podatku dochodowego i innych podatków państwowych, od podatków kapitałowych i rent, od opłat stemplowych i innych. Poprawiało to znacznie rentowność kas i tworzyło warunki do niskich kosztów operacji finansowych kas i niezbyt wysokich odsetek od udzielanych kredytów. Ich konkurencyjna działalność w stosunku do prywatnych banków komercyjnych uniemożliwiała tym bankom nieuzasadnione podnoszenie opłat i oprocentowania kredytów. Podobne udogodnienia miały także wkłady oszczędnościowe na książeczkach oszczędnościowych, co zwiększało ich atrakcyjność w stosunku do innych typów lokat i często na założenie takiej książeczki wystarczała symboliczna złotówka. Spowodowało to szybki wzrost wkładów oszczędnościowych i popularyzację idei oszczędzania.

Nadzór nad działalnością komunalnych kas oszczędności sprawował Minister Skarbu, który był także w okresie międzywojennym, organem nadzoru bankowego, w porozumieniu z Ministrem Spraw Wewnętrznych. Utworzony został także Fundusz Gwarancyjny Komunalnych Kas Oszczędności, który powstawał z odpisów 5% czystego zysku kas i był, obok gwarancji założycieli dodatkową gwarancją zwrotu wkładu oszczędnościowego właścicielowi. Czyniło to kasy wiarygodnymi i godnymi zaufania instytucjami finansowymi i często nawet cieszyły się one większym zaufaniem niż banki prywatne.

Działalność komunalnych kas oszczędności w naszym państwie nadzorowały także zrzeszające kasy regionalne związki rewizyjne. I tak funkcjonował Związek Komunalnych Kas Oszczędności w Poznaniu, który założono w 1892 r. i zrzeszał on pod koniec lat trzydziestych 115 kas z województwa poznańskiego i pomorskiego. Na terenie Galicji działał Związek Komunalnych Kas Oszczędności we Lwowie, który powstał w 1902 r. i zrzeszał 97 lokalnych kas. Na terenie Mazowsza działał Związek Komunalnych Kas Oszczędności w Warszawie, który powstał w 1927 r. i zrzeszał 135 kas z byłego Królestwa Polskiego. Na polskim Śląsku działał Związek Komunalnych Kas Oszczędności w Katowicach, który powstał w 1929 r. i zrzeszał 18 kas województwa śląskiego.

Wielkopolskie i mazowieckie KKO miały nawet swoje wyodrębnione centrale finansowe w postaci osobnych banków. W Poznaniu Był to Komunalny Bank Kredytowy, który wyodrębnił się z poznańskiego związku rewizyjnego a w Warszawie był to Polski Bank Komunalny S.A., który powstał z inicjatywy MSW jako spółka akcyjna, której akcjonariuszami były władze miejskie, powiatowe związki samorządowe i instytucje prawa publicznego.

Przed wybuchem II Wojny Światowej na terenie Polski działały 353 komunalne kasy oszczędności dysponujące ponadto 115 oddziałami. Według stanu na 31 grudnia 1938 r. Aktywa łączne komunalnych kas oszczędności wynosiły 1.091 mln zł, wkłady wynosiły łącznie 851 mln zł a kredyty 454 mln zł (wg danych zawartych w opracowaniu K. Niemskiego z 1946 r.).

Obok komunalnych kas oszczędności już w 1919 r. powołana została dekretem Naczelnika Państwa Józefa Piłsudskiego w naszym państwie Pocztowa Kasa Oszczędności (znana jako PKO) jako instytucja państwowa posiadająca odrębna osobowość prawną, której jednym z głównym zadań było też przyjmowanie wkładów oszczędnościowych. Atutem ówczesnego PKO było wykorzystywanie do swojej statutowej działalności nie tylko niezbyt licznych oddziałów i ekspozytur ale wszystkich urzędów pocztowych na terenie całego kraju. Obok obsługi oszczędności PKO rozwijała obrót czekowy i obsługę finansową emigrantów. Różnica pomiędzy PKO a KKO polegała na tym, że w PKO wkłady oszczędnościowe gwarantowało państwo, co czyniło PKO bardziej atrakcyjną niż KKO. Na koniec 1938 r. suma aktywów PKO przekroczyła sumę aktywów KKO i wyniosła ok. 1.200 mln zł, chociaż jego wkłady były nieco mniejsze niż wkłady KKO i wyniosły wówczas ok. 800 mln. zł. PKO była także głównym sponsorem wspierającym powstanie w 1929 r. banku Polska Kasa Opieki S.A. (PKO S.A.) dla obsługi finansowej emigrantów polskich.

Obok komunalnych kas oszczędności i PKO funkcjonowały w naszym kraju w okresie międzywojennym także gminne wiejskie kasy oszczędnościowo pożyczkowe, których zasady działania zbliżone były do zasad komunalnych kas oszczędności. Zasady te określało odrębne rozporządzenie Prezydenta R.P. z 30.XII.1924 r. o gminnych wiejskich kasach oszczędnościowo-pożyczkowych. Liczba ich była jednak znacznie mniejsza z uwagi na to, że ludność wiejską obsługiwała nieźle działająca w okresie międzywojennym spółdzielczość kredytowa w postaci kas Stefczyka i banków księdza Wawrzyniaka, która stanowi odrębny, zasługujący na osobne opracowanie temat. Gminne wiejskie kasy oszczędnościowo-pożyczkowe były więc tylko uzupełnieniem spółdzielczości kredytowej okresu międzywojennego.

Po wojnie w 1946 r. zarówno komunalne kasy oszczędności jak i PKO wznowiły działalność ale nie na długo. Działały do słynnej socjalistycznej reformy bankowej, która odbyła się w 1948 r. i która zmieniła gruntownie polski system bankowy dostosowując go do potrzeb nowych zasad gospodarowania. Zlikwidowano Bank Polski, zlikwidowano większość banków prywatnych okresu międzywojennego. Od likwidacji uchroniły się tylko dwa banki Bank Handlowy w Warszawie i Bank PKO S.A. (ten, który powstał w 1929 r.) a ściślej mówiąc ich nazwy. Otrzymały jednak inne zadania. Pierwszy stał się bankiem obsługującym polski handel zagraniczny a drugi obsługiwał transfery walutowe emigrantów polskiego pochodzenia do kraju. Ich powojenna działalność w bardzo małym stopniu nawiązywała do tradycji i działalności okresu międzywojennego. Podobny los spotkał Pocztową Kasę Oszczędności, której zmieniono nazwę na Powszechną Kasę Oszczędności i zakres działania, który polegał na obsłudze bankowej ludności (osób prywatnych). Komunalne kasy oszczędności postawione zostały w 1948 r. w stan likwidacji, którą zakończono w 1950 r. i pozostały po nich majątek przekazano Powszechnej Kasie Oszczędności, która w niewielkim stopniu przypominała swoją poprzedniczkę Pocztową Kasę Oszczędności. Jedynymi jej pozostałościami były książeczka oszczędnościowa prowadzona na znacznie zmienionych zasadach i ten sam skrót nazwy banku PKO choć nazwa była już inna. Funkcjonowała do roku 1975 kiedy to włączono ja organizacyjnie do Narodowego Banku Polskiego, który pełnił funkcję całego systemu bankowego na terenie kraju. Dopiero w 1987 r. Ministerstwo Finansów zdecydowało się ponownie wydzielić ją ze struktur NBP i powstał a Powszechna Kasa Oszczędności Bank Państwowy (PKO BP), która po 22 latach przerwy znów stała się samodzielną instytucją bankową.

W roku 1989 rozpoczęto transformację polskiej gospodarki w kierunku gospodarki rynkowej. Mogło się wydawać, że to właśnie system bankowy będzie pełnił role wiodącą w tych przekształceniach. Ponad stuletnia praktyka dowiodła, ze najlepiej sprzyja rozwojowi systemu bankowego właśnie system oszczędnościowy. Nikt nie słyszał aby trzeba było do systemu oszczędnościowego dopłacać. To on sam raczej generował znaczny i tani potencjał kredytowy. Nie zdołały go zniszczyć dwie okrutne wojny światowe a w naszym kraju zniszczyła go jedna nieudana reforma bankowa. To jednak już stanowi przeszłość. Otwarta jest jednak nadal możliwość jego stworzenia ale nikt przez ostatnie 18 lat takiej próby nie podjął. Można postawić tezę, że bez systemu oszczędnościowe nie uda się nam zbudować autentycznego i polskiego systemu bankowego. Pokazał to najlepiej przykład niemiecki i polski, ale ten z okresu międzywojennego. Oba przykłady pokazały, że bez inicjatywy władz systemu oszczędnościowego utworzyć się nie da. Trzeba się więc na tych przykładach oprzeć.

Na szczęście jeszcze nie sprzedano całkowicie banku PKO BP, w oparciu o który można taki system oszczędnościowy zbudować. Argumenty przemawiające za takim rozwiązaniem można mnożyć. Gdyby po 1989 roku w Polsce odbudowano sektor oszczędnościowy poziom długu publicznego w naszym kraju byłby dziś znacznie mniejszy bo tak zbierane oszczędności dostarczają państwu i samorządom znacznie niżej oprocentowanego kredytu niż banki komercyjne. Można dodać jeszcze jeden argument. Jest to chyba najlepsza ścieżka prywatyzacji PKO BP S.A., najkorzystniejsza dla kraju, jego obywateli i chyba samego banku.