Aparat kontroli skarbowej. Próba bilansu

W lutym 1992 r. rozpoczęły działalność Urzędy Kontroli Skarbowej z właściwością kontrolną na obszarze województwa.² Ta nowa administracja kontrolna miała przede wszystkim chronić interesy i prawa majątkowe Skarbu Państwa oraz zapewnić skuteczność wykonywania zobowiązań podatkowych i innych stanowiących dochód budżetu państwa. Ustawodawca wyposażył kontrolę skarbową w dwa nowe instrumenty: inspektora jako samodzielnego kontrolera w sprawach merytorycznych oraz wywiad skarbowy. W zamiarach inicjatorów ustawy inspektorzy mieli stanowić grupę funkcjonariuszy kontroli skarbowej na wzór korpusu prokuratorskiego.³

Urzędy Kontroli Skarbowej - efektywność i przyszłość

W pierwszych miesiącach 1992 r. prasa, raczej okazjonalnie, zwracała uwagę na rozpoczętą działalność urzędów kontroli skarbowej. Po raz pierwszy do nowych działań ruszyło wczoraj ponad 1500 inspektorów kontroli skarbowej, - informowała "Gazeta Wyborcza", 9 lutego 1992 - którzy będą sprawdzać, czy wszyscy płacą podatki. Jan Kocot, wicedyrektor warszawskiej Izby Skarbowej wyjaśniał celowość takiej kontroli.

To był czas (od 1991 r. ) nasilania się politycznych i medialnych inspiracji do modyfikowania wielu ustaw. Również tych dopiero co wprowadzonych w życie (grudzień 1988-1990), które zachęcały do korzystania z wolności obywatelskiej i gospodarczej. W Polsce trwała głęboka przebudowa ustrojowa i gospodarcza, której towarzyszyły polityczne emocje, i ambicje oraz patologie przestępcze. Początkowe masowe społeczne poparcie okazywane zapoczątkowanym systemowym przemianom i jeszcze większe nadzieje towarzyszące tym procesom dość szybko zmieniały się w rozczarowania i obawy egzystencjalne. Poszerzał się obszar negatywnych społecznych postaw i zachowań oraz zjawisk przestępczych w skali i rodzajach dotychczas prawie nieznanych. Kolejne ekipy rządowe i nowe środowiska polityczne w różnym stopniu dostrzegały i oceniały złożoność społecznej rzeczywistości. Ustawa z dnia 7 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej nadała inspektorom uprawnienia jednoosobowego organu kontroli skarbowej decydującego o wymiarze należności podatkowej i innych finansowych. Również określiła zadania wywiadu skarbowego.⁴Z dniem 1 lipca 2002 r. inspektorzy utracili status organu kontroli skarbowej na rzecz dyrektorów urzędów kontroli skarbowej.⁵ Ta regulacja prawna nadal jest obowiązująca.

Jaka jest efektywność urzędów kontroli skarbowej w ustalaniu zobowiązań podatkowych? Ministerstwo finansów jest powściągliwe w publikowaniu pełnych informacji czy analiz tego problemu. Natomiast w sprawozdaniach wewnętrznych prezentowane są rozszerzone wyniki statystyczne kontroli skarbowej z półrocznych i rocznych okresów.⁶

Statystykę ustaleń kontroli skarbowej w latach 1992-2006 można przedstawić w skali imponujących cyfrowych osiągnięć. W ciągu 15 lat działalności kontrola skarbowa wykonała ponad 410 tys. kontroli. Dokonała ustaleń skutkujących przypisami na ponad 40 mld złotych oraz 127 mld ustaleń nie skutkujących przypisami.⁷ Takie są miłe statystyczne zapisy ale... Te wielkie kwoty ustaleń do zwrotu wykazywane w każdym rocznym sprawozdaniu wcale nie oznaczają, że podatnicy takie należności wpłacili skarbowi państwa. Statystycznie wykazane ustalenia pochodzą z decyzji wymiarowych organów kontroli skarbowej (obecnie dyrektorów UKS) wydanych po zakończeniu postępowania kontrolnego u podatnika (osoby prawnej lub fizycznej). W nielicznych przypadkach podatnicy przed wydaniem decyzji wymiarowej zgadzając się z ustaleniami kontroli korzystają z możliwości złożenia korekty uprzednio złożonej deklaracji podatkowej, czyli wpłacają we właściwym urzędzie skarbowym należną różnicę podatku skarbowi państwa (art. 14c ust. 2, 3 ustawy o kontroli skarbowej).

Źródło: Roczne sprawozdania kontroli skarbowej. Departament Kontroli Skarbowej MF

Podatnicy, którym wystawiono decyzje wymiarową zwłaszcza z dużą kwotą do zwrotu (podatku i dodatkowych sankcji finansowych) z zasady korzystają z możliwości odwoławczych (najpierw do właściwej miejscowo izby skarbowej jako I instancji odwoławczej, w dalszej kolejności do sądów). Na każdym etapie postępowania odwoławczego pewne ilości wystawionych decyzji wymiarowych organów kontroli skarbowej ulegają zmianom na korzyść podatnika, inne kierowane są do ponownego rozpatrzenia, kolejne są utrzymywane przez organ odwoławczy.

Kilka aktualnych statystycznych przykładów. Wielkopolski urząd kontroli skarbowej w roku 2005 wydał 1076 decyzji, w 2006 - 916, do izby skarbowej (I instancji). Kontrolowani podatnicy skierowali odwołań odpowiednio: 522 i 573. Dyrektor izby skarbowej z tych ilości odwołań utrzymał w mocy odpowiednio: 160 i 174 decyzje dyrektora UKS. Reszta jest wymownym urzędniczym milczeniem... Wrocławska izba skarbowa w 2006 r. analizowała 602 decyzje miejscowego UKS i 384 decyzje uchyliła lub skierowała do ponownego rozpatrzenia. W I półroczu 2007 r. do izby skarbowej w Szczecinie wpłynęło 171 odwołań podatników od decyzji wydanych przez dyrektora UKS i 92 decyzje zostały uchylone.

Te porównania dowodzą, iż optymistyczne dane statystyczne, które prezentują Generalni Inspektorzy Kontroli Skarbowej, mało mają wspólnego z rzeczywistością.

Podatnik decydując się na postępowanie odwoławcze w zasadzie jest zmuszony do wpłacenia ustalonych decyzjami kwot wraz z odsetkami. Proces odwoławczy jest bardzo wydłużony w czasie i niezwykle kosztowny dla wszystkich stron. Wcale nie rzadko zdarza się, że po wieloletnim instancyjnym trybie odwoławczym zostają uwzględnione dowody i racje podatnika. Wtedy sytuacja zmienia się, to urząd skarbowy zwraca podatnikowi wpłacone przez niego przed kilkoma laty kwoty. Taki pomyślny dla podatnika finał procedury odwoławczej w wymiarze kwotowym jest obecnie najlepszą lokatą środków finansowych!

Pokazując interesy stron postępowań odwoławczych oraz pewne oficjalnie nieznane zależności czy mechanizmy występujące w tych proceduralnych zmaganiach dowodzą tylko, że wykazywane statystycznie sukcesy kontroli skarbowej w rzeczywistości księgowej mają o wiele niższe realne wartości. Na takie rozbieżności wskazywały misje pomocowe odwiedzające resort finansów dość często do 2002 r. Zagraniczni obserwatorzy odkrywali w Polsce niezrozumiały dla nich urzędniczy zwyczaj konkurowania urzędów skarbowych i urzędów kontroli skarbowej, współzawodnictwo w ilościowej statystyce często mało realistycznej. Wskazywano na słabe strony systemu kontroli (podatkowej, skarbowej i celnej), który jest rozproszony, źle lub wcale nie koordynowany przez departamenty ministerstwa finansów. Wytykano, że ustalenia zaległych należności podatkowych dokonane zwłaszcza przez inspektorów UKS bywają nierealistyczne i dlatego często nieściągalne. Przedstawiciele Międzynarodowego Funduszu Walutowego ustalili, że do budżetu państwa wpłynęło mniej niż 30% początkowo naliczonych należności przez organy kontroli.⁸ Polscy znawcy przedmiotu również zauważali nieprawidłowości w funkcjonowaniu aparatu skarbowego. Nowelizacja ustawy o kontroli skarbowej z dnia 7 listopada 1996 r. utrwaliła rozwiązania prowadzące raczej do wzmożonej konkurencji między urzędami skarbowymi i inspektorami kontroli skarbowej.⁹

Na niski poziom efektywności w latach 1998-2002, zwłaszcza kontroli skarbowej, nakładało się kilka istotnych czynników i szerszych zjawisk np:

• nieściągalne z wielu, nawet wcześniej znanych, powodów często bardzo duże kwotowe ustalenia zamykające postępowanie kontrolne,¹⁰
• niespójność przepisów krajowego prawa podatkowego oraz procedur kontroli skarbowej, podatkowej; nadal istniejąca niekompatybilność z prawem UE,¹¹
• niska dbałość o rozwój infrastruktury materialnej aparatu podatkowego i celnego m.in. teleinformatycznej i socjalnej.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w zadaniach na 2002 rok wymagał lepszego wykorzystania potencjału kontrolnego i poprawy ściągalności podatków - domagał się - zwiększenia dodatkowych wpływów budżetowych.¹² GIKS polecał urzędom kontroli skarbowej zwiększyć efektywność kontrolną poprzez podjęcie następujących czynności:

• trafniejsze typowanie jednostek do kontroli, z wykorzystaniem istniejących baz danych będących w posiadaniu organów podatkowych, celnych oraz innych, spoza resortu finansów,
• lepsze przygotowanie do kontroli (kompletna wiedza o podatniku),
• sukcesywne wprowadzanie technik informatycznych pozwalających na szybkie wykrywanie nieprawidłowości w składanych zeznaniach i deklaracjach podatkowych,
• doskonalenie współpracy i wymiany informacji pomiędzy służbami powołanymi do zwalczania przestępczości gospodarczej, w tym podatkowej (organy podatkowe, celne, Policja, UOP, Straż Graniczna),
• zacieśnienie współpracy z odpowiednimi służbami zagranicznymi.

GIKS uzasadniał powyższy zakres zadań rocznych niezwykle trudną sytuacją budżetową i zapaścią finansów publicznych. Zasygnalizował przebudowę służb fiskalnych oraz zmiany w przepisach podatkowych. Procedury akcesyjne wymagały, aby Polska przed formalną integracją z UE dokonała określonej harmonizacji w m.in. prawie podatkowym, dochodziła do kompatybilności z europejskimi administracjami podatkowymi, wprowadziła specjalistyczne systemy i bazy informatyczne (np. VIES, INTRASTAT).¹³

W czerwcu 2003 r. została uchwalona ustawa powołująca Wojewódzkie Kolegia Skarbowe.

W skład kolegium wchodził: dyrektor izby skarbowej, dyrektor izby celnej, dyrektor urzędu kontroli skarbowej, naczelnik (przeważnie) wyspecjalizowanego urzędu skarbowego i wojewoda (w praktyce jego przedstawiciel). Była to trzecia i ostatnia ustawa, jako inicjatywa ówczesnego rządu, która wyraźnie wzmacniała proces konsolidacji administracji skarbowej. Ale na tym etapie wygasła wola kontynuowania zapoczątkowanej reformy.

Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzono 20 wyspecjalizowanych urzędów skarbowych do obsługi i kontroli dużych podmiotów gospodarczych. Wyspecjalizowane US były i są ważnym elementem administracji skarbowej, bodaj najbardziej nowoczesnym rozwiązaniem w Polsce, od dawna z powodzeniem praktykowanym w UE i USA. Te urzędy z istoty swej bardzo ważne wymagają wieloaspektowego wsparcia, które pozwoli usytuować je na poziomie europejskiej funkcjonalności (zwłaszcza kontrolnej). Szkoda tylko, że kolejne kierownictwa resortu tych specjalistycznych urzędów nie dostrzegają takiej właśnie korelacji.

Zmiany legislacyjne i strukturalne realizowane w latach 2002-2003 w resorcie finansów były w istocie pierwszą po 1991 r. tak zasadniczą i rozległą modyfikacją przepisów i organów skarbowych oraz celnych włącznie z masowymi przemieszczeniami kadrowymi. Zmiany te wywoływały spore wątpliwości już w fazie projektowania i po nowelizacji przepisów. Największy sprzeciw kumulował się wokół uprawnień wywiadu skarbowego i utworzenia wojewódzkich kolegiów skarbowych.

Kilka miesięcy przed wyborami w 2005 r. ówczesne kierownictwo ministerstwa finansów opracowało Strategie działania polskiej administracji skarbowej na lata 2005-2010. W tej wizji i celach była też propozycja utworzenia autonomicznej administracji skarbowej, nie obejmującej służby celnej. Rekomendowano utworzenie wyodrębnionego korpusu administracji skarbowej w ramach służby cywilnej. Wydaje się, że taki niezależny od ministerstwa finansów urząd stwarza realną możliwość uwolnienia administracji skarbowej z presji politycznej i innych koniunkturalnych uwikłań. Była to szansa na oddzielenie polityki podatkowej od sfery wykonawczej - obsługi, poboru i kontroli podatkowej. Od jesieni 2005 r. propozycje te wraz z całym opracowaniem powędrowały do... głębokiej szuflady.

Grupa kierująca resortem finansów od listopada 2005 r. - do listopada 2007 r. miała własną wizję reformy zapowiadanej nawet pod szczytnym hasłem zapewnienia bezpieczeństwa finansowego RP i UE.¹⁴ Od jesieni 2006 r. czyniono próby utworzenia Krajowej Administracji Skarbowej. Latem 2007 roku zmieniono koncepcję organizacyjną polegającą na skomasowaniu w ramach KAS wszystkich struktur dotychczas nadzorowanych przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej i szefa Służby Celnej. Niezmienny od początku przygotowywany był zamiar rozwiązania stosunku pracy ze wszystkimi dotychczasowymi urzędnikami administracji podatkowej i funkcjonariuszami służby celnej z chwilą wejście w życie Ustawy o KAS. Ta propozycja i wiele innych rygorystycznych zamiarów były przedmiotem medialnego zainteresowania.¹⁵ Proponowano powołać Inspekcję Skarbową (na bazie urzędów kontroli skarbowej z wywiadem skarbowym) jako prawnie i strukturalnie wyodrębnioną komórkę w ramach KAS. Inspekcja skarbowa miała pełnić rolę lojalnego strażnika pilnującego pozostałych urzędników, czyhających na korupcyjne okazje! W takim ujęciu prawno-organizacyjnym KAS był bliski modelowi "gułagu" stworzonego dla urzędników podatkowych i celnych, których pilnuje inspekcja skarbowa - formacja urzędników zaufanych naszych, uzbrojonych również w nadzwyczajne uprawnienia operacyjne, korzystających ze specjalnych emerytur i warunków socjalnych. Ustawowo wyodrębniona pozycja inspekcji skarbowej z dodatkowymi uprawnieniami niejawnymi (wywiadu skarbowego) i przywilejami socjalnymi, z atrybutem pałki, pistoletu maszynowego i kominiarki wywoła środowiskowe domniemanie o reaktywowaniu pod innym szyldem... Generalnego Inspektoratu Celnego zniesionego w 2002 r. Przecież to byli funkcjonariusze GIC usadowieni na kierowniczych stanowiskach w kontroli skarbowej i służbie celnej na czele z sekretarzem stanu i Generalnym Inspektorem Kontroli Skarbowej Pawłem Banasiem - w resorcie finansów realizowali polityczną wolę PiS i odpowiadają za wszystko czego dokonali i zaniechali. To są autorzy reformy pod nazwą KAS.

Przygotowując się do tak zasadniczej przebudowy (KAS) wcześniej (od grudnia 2005 r.) dokonali głębokiej dekompozycji kadrowej w administracji podatkowej i celnej w gmachu MF i terenowych strukturach. Masowe zwolnienia wyjaśniano argumentacją, że jest to odsuwanie ludzi skompromitowanych, rozprawa z esbekami, rozbijanie układu. W latach 2006-2007 zwolniono prawie wszystkich dyrektorów izb skarbowych, izb celnych oraz urzędów kontroli skarbowej, z niektórymi rozwiązując stosunek pracy. W niektórych przypadkach dwukrotnie zmieniano dyrektorów w np.: izbach skarbowych w Warszawie, Szczecinie i Wrocławiu. Dokonano masowej wymiany naczelników urzędów skarbowych w Warszawie, Lublinie, Szczecinie. W tej samej skali i też brutalnymi metodami zwalniano ludzi ze stanowisk kierowniczych w izbach i oddziałach celnych.

Publiczne opinie słyszalne w obu środowiskach zawodowych - administracji podatkowej i celnej - wskazują, że w wielu przypadkach głównym motywem awansu na dyrektorskie stanowiska były związki rodzinne i koneksje towarzyskie. W obiegowych opiniach podaje się, że również hierarchowie kościoła katolickiego byli inicjatorami zmian kadrowych na kierowniczych stanowiskach, zwłaszcza w terenowej administracji podatkowej. Ministerialnymi realizatorami i inicjatorami kadrowej masowej ekspulsji byli ludzie stosunkowo młodzi w wieku 35-45 lat (byli funkcjonariusze GIC, członkowie Ligi Republikańskiej, Opus Dei, także etatowi policjanci i funkcjonariusze ABW (UOP), którzy od listopada 2005 r. zostali zatrudnieni w pionie kontroli skarbowej w MF i prowadzili "walkę z korupcją i układami"), którzy bez żadnych skrupułów chętnie zwalniali ze stanowisk i pozbawiali pracy urzędników starszych od siebie wiekiem, zwłaszcza osoby w wieku przedemerytalnym. Takim czystkom personalnym towarzyszyła atmosfera zastraszania kreowana pejoratywnymi etykietkami politycznymi. Warto w tym miejscu podkreślić, że w instytucjach podatkowych i finansowych do poziomu fachowca dorasta się po długim okresie nauki i praktyki zawodowej, a do kierowania taką strukturą potrzebne są dodatkowe umiejętności menadżerskie i standardy etyczne. W sumie wymiana kadrowa na kierowniczych stanowiskach w strukturach skarbowych resortu finansów powinna być stałym procesem opartym na europejskich zasadach prawnych i standardach kulturowych.

Dwa lata przykrych doświadczeń doprowadziło do poważnego zachwiana stabilności pracowniczej w administracji podatkowej i celnej. Agresywne i polityczne praktyki zarządzania spowodowały pojawienie się w administracji skarbowej niekorzystnych procesów, których zapewne nie przewidywało PiS-owskie kierownictwo ministerstwa finansów.¹⁶

Wywiad skarbowy

Wywiad skarbowy miał wspomagać kontrolę skarbową od chwili jej powołania (1991 r.) informacjami uzyskiwanymi także w sposób niejawny, tj. o dochodach, obrotach, rzeczach i prawach majątkowych podlegających kontroli. Ustawodawca po raz pierwszy w dziejach resortu finansów zezwolił wyspecjalizowanej strukturze (kontroli skarbowej) na korzystanie z czynności operacyjno-rozpoznawczych.¹⁷ Opinia publiczna oficjalnie dowiedziała się, że dopiero co powstały aparat kontroli skarbowej został uprawniony do korzystania z tajnych informatorów, których będzie wynagradzał. Szczególnie to uprawnienie spotkało się z nieprzychylną reakcją niektórych publicznych mediów. Dla donosicieli stworzono w Ministerstwie Finansów - informował tygodnik "Wprost" - specjalny fundusz operacyjny. Nie wiadomo też, ile pieniędzy otrzymają "życzliwi", wiadomo za to, że nie będą one opodatkowane.¹⁸

W rzeczywistości, wtedy i przez wiele następnych lat, system kontroli skarbowej funkcjonował całkiem sprawnie, bez wsparcia wywiadu skarbowego! Dlaczego więc w 1992 r., kiedy powstały UKS nie utworzono struktury wywiadu skarbowego? Być może z powodu niespójnych, nawet kuriozalnych treści art. 36 i 37, dających i niwelujących operacyjną (niejawną) działalność wywiadu skarbowego.¹⁹ Wydaje się też, że problem ten miał szerszy kontekst kształtowany krajową sytuacją polityczną oraz ambicjami różnych grup urzędniczych.

Ustawa z dnia 7 listopada 1996 r. o zmianie ustawy o kontroli skarbowej i niektórych innych ustaw określiła zadania wywiadu skarbowego i zakres czynności operacyjno-rozpoznawczych. Wywiad skarbowy teraz miał prawne upoważnienie do uzyskiwania informacji oraz utrwalania śladów i dowodów w sposób tajny lub poufny. Te niejawne czynności mogły być użyte tylko w celu wykrycia następujących przestępstw gospodarczych, powodujących znaczną szkodę majątkową, przeciwko mieniu znacznej wartości polegających na uszczupleniu podatku lub innej należności Skarbu Państwa znacznej wartości.²⁰ Ustawa ta precyzowała jakie informacje mogą być pozyskiwane przez wywiad skarbowy.

Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, za zgodą Prokuratora Generalnego, mógł zarządzić na czas określony (w praktyce do 3 miesięcy) uruchomienie stosownych środków technicznych umożliwiających w sposób tajny uzyskiwanie informacji oraz utrwalanie śladów i dowodów.²¹

Ustawodawca zobowiązał ministra finansów, aby w porozumieniu z ministrem spraw wewnętrznych i administracji, uregulował w drodze zarządzeń sposób prowadzenia przez wywiad skarbowy czynności operacyjno-rozpoznawczych. Wewnętrzne niejawne dokumenty (instrukcje) określały i regulowały zakres i sposób stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych, także rodzaj środków techniki i obrót funduszem operacyjnym. Ustawodawca zdecydował w końcu, że przepisy określające zadania wywiadu skarbowego wejdą w życie z dniem 1 stycznia 1998 roku.

Po kilku latach od ustawowego powołania wywiadu skarbowego (1991) i zasadniczej nowelizacji jego uprawnień (1996) struktura ta organizacyjnie powstała w czerwcu 1998 roku.²² W Ministerstwie Finansów powołano Biuro Dokumentacji Skarbowej (BDS), wraz z 16 Oddziałami i 24 Referatami Dokumentacji Skarbowej umiejscowionymi w terenowych Urzędach Kontroli Skarbowej. W 1998 r. w Ministerstwie Finansów po raz pierwszy uruchomiono niejawne metody i formy wykrywania i dokumentowania przestępstw skarbowych. W tym czasie w MF funkcjonowały dwie struktury ustawowo uprawnione do stosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych - Inspekcja Celna iWywiad Skarbowy.²³

System zarządzania strukturą wywiadu skarbowego, od momentu jej zorganizowania, był mocno zhierarchizowany i kierowany z centrali przez Biuro Dokumentacji Skarbowej. Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej nie mieli wpływu na sprawy kadrowe, planowanie i realizowanie zadań formalnie podległych im komórek wywiadu skarbowego (DS). Wydaje się, że taki styl zarządzania i kształtowania wywiadu skarbowego wynikał z koncepcji Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej sprawowania nadzoru nad realizacją czynności operacyjno-rozpoznawczych.²⁴ Komórki wyspecjalizowane w technice operacyjnej funkcjonowały w składzie BDS i one wykonywały niejawne zadania dla terenowych placówek oraz innych organów podległych ministrowi finansów dla np.: Służby Celnej. Biuro DS pełniło też rolę dystrybutora specjalistycznych danych podatkowych i osobowych dla terenowych placówek wywiadu. Był to praktyczny nadzór nad obrotem szczególnie wrażliwych informacji (RemDat, Pesel, KEP, bilingów i innych).

Z dniem 1 lipca 2002 r. zakończył funkcjonowanie Generalny Inspektor Celny wraz z centralnym i terenowym aparatem administracyjnym.²⁵ Ustawodawca uznał dotychczasowe funkcjonowanie inspekcji celnej jako nieskuteczne. Natomiast nie dokonał weryfikacji zadań i uprawnień likwidowanego organu administracji centralnej. Pracownicy i funkcjonariusze IC również nie zostali poddani zawodowej ocenie i wszyscy, którzy chcieli zostali zatrudnieni w strukturach ministerstwa finansów lub administracji skarbowej czy celnej. Likwidacja inspekcji celnej nie była przedmiotem trwalszego zainteresowania mediów czy opinii publicznej. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej przejął większy pakiet zadań i uprawnień zniesionego organu. Natomiast Szef Służby Celnej zajął się problematyką przestępstw i wykroczeń w zakresie nielegalnego obrotu z zagranicy wskazanych środków, odpadów i substancji niebezpiecznych. Służba Celna otrzymała niektóre uprawnienia do czynności operacyjno-rozpoznawczych, które po 2 latach zostały zniesione.

Ustawodawca dokonał przeniesienia uprawnień inspekcji celnej dotyczących ochrony obrotu towarowego z zagranicą do zakresu przedmiotowego kontroli skarbowej! Taka była wola polityczna koalicji rządowej i parlamentarnej, która została wyrażona w przedmiotowej ustawie i doprowadziła jednocześnie do utworzenia formacji uzbrojonej w administracji kontroli skarbowej. W takich okolicznościach urzędy kontroli skarbowej zostały zobligowane do tworzenia tzw. komórek realizacyjnych. Natomiast Biuro DS MF przejęło centralną specjalistyczną grupę uzbrojonych byłych funkcjonariuszy inspekcji celnej. Teraz w nowej rzeczywistości prawnej była to komórka realizacyjna obsługująca ministra właściwego do spraw finansów publicznych (...) właściwa do prowadzenia działań na całym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Biuro DS zostało też zobowiązane do "koordynacji i nadzoru działań komórek realizacyjnych utworzonych w urzędach kontroli skarbowej oraz naboru do nich."²⁶ Likwidacja inspekcji celnej skutkowała przydzieleniem jej katalogu uprawnień operacyjno-rozpoznawczych wywiadowi skarbowemu. W taki sposób wywiad uzyskał kolejne uprawnienia do np. bilingów i dokumentów uniemożliwiających identyfikacje (pracowników i pojazdów). W II połowie 2002 r. przyśpieszono prace związane z dalszymi przekształceniami administracji kontroli skarbowej. Wraz z postępującymi pracami legislacyjnymi nasilało się medialne zainteresowanie proponowanymi zmianami prawnymi i strukturalnymi. Największe publiczne kontrowersje kumulowały się wokół uprawnień wywiadu skarbowego i powołania wojewódzkich kolegiów skarbowych. W medialnych przekazach w 2003 r., zwłaszcza wokół wywiadu skarbowego dominowały opisy grozy.²⁷ Opozycja parlamentarna (PiS, PO) szczególnie ostro krytykowała propozycje utworzenia wojewódzkich kolegiów skarbowych oraz uprawnienia wywiadu skarbowego a nieliczne głosy merytoryczne były marginalizowane.

Strony tych politycznych i medialnych przepychanek (opozycja i SLD) niechętnie odwoływały się do prawa i praktyk stosowanych w UE w dziedzinie, która w Polsce była przedmiotem publicznego sporu. Z dniem 1 września 2003 r. powstały wojewódzkie kolegia skarbowe, obowiązywały zmiany w zakresie kontroli skarbowej i zwłaszcza wywiad skarbowy uzyskał większe kompetencje. Ta nowelizacja ustawy wyraźnie kształtowała kontrolę skarbową w kierunku formacji policyjnej.²⁸ Rozdział IV tej ustawy dotyczący wywiadu skarbowego nadal składał się z dwóch artykułów (36, 37), które teraz zostały rozbudowane do 62 dyspozycji wykonawczych. Stało się to poprzez rozwinięcie np.: art. 36 od litery "a" do "l" i rozbudowanie np.: art. 36c do 17 ustępów, z których 3 zawierały jeszcze od 3 do 5 punktów. Wywiad skarbowy został uprawniony do uruchomienia czynności operacyjno-rozpoznawczych w celu wykrycia, ustalenia sprawców lub uzyskania i utrwalenia dowodów następujących przestępstw: skarbowych, przeciwko obrotowi gospodarczemu, przeciwko mieniu, przyjmowaniu lub wręczaniu korzyści majątkowej w związku z pełnioną funkcją publiczną lub funkcją związaną ze szczególną odpowiedzialnością oraz ściganych na mocy umów i porozumień międzynarodowych.

Wywiad skarbowy został upoważniony do podjęcia działań niejawnych, jeżeli wartość przedmiotu czynu lub uszczuplenie należności publicznoprawnej dotyczącego przestępstw skarbowych, w obrocie gospodarczym i przeciwko mieniu przekraczała w dacie popełnienia czynu zabronionego pięćdziesięciokrotną wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego odrębnymi przepisami. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej w przypadkach jeżeli inne środki okazały się nieskuteczne albo zachodzi wysokie prawdopodobieństwo, że będą nieskuteczne lub nieprzydatne mógł podjąć decyzję o uruchomieniu procedury kontroli operacyjnej. Ustawodawca nie definiował sytuacji wysokie prawdopodobieństwo, ani nieskuteczności innych środków. Zatem GIKS w sposób uznaniowy mógł (nadal w 2007 r. może!) zarządzić kontrolę operacyjną i uruchomić procedurę niejawnych czynności, które polegają na: kontrolowaniu treści korespondencji, kontrolowaniu treści przesyłek, stosowaniu środków technicznych umożliwiających uzyskiwanie w sposób niejawny informacji, dowodów oraz ich utrwalanie, w szczególności obrazu, treści rozmów telefonicznych.²⁹

W latach 2003-2004 opozycja, zwłaszcza przedstawiciele PiS domagali się co najmniej znacznego ograniczenia uprawnień wywiadu skarbowego. Grupa posłów PiS (B. Marianowska, Z. Ziobro, A. Zawisza, Z. Wassermann) w debatach parlamentarnych i wystąpieniach publicznych bardzo zdecydowanie określała uprawnienia wywiadu skarbowego jako zagrażające demokracji, wolnościom obywatelskim i swobodzie gospodarczej. Opowiadano się też za zniesieniem Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych. W styczniu 2004 r. grupa posłów opozycyjnych (PiS, PO) wnioskowała do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności wskazanych artykułów Ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o utworzeniu Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych (...). Trybunał Konstytucyjny w dniu 20 czerwca 2005 r. orzekł zgodność z Konstytucją RP art. 1 ww. ustawy tj. powołania Wojewódzkich Kolegiów Skarbowych. Natomiast zaskarżone artykuły dotyczące wywiadu skarbowego zostały uznane za niezgodne z ustawą zasadniczą i straciły moc obowiązującą z dniem 30 czerwca 2006 r.³⁰

Nowe kierownictwo ministerstwa finansów mianowane po wyborach parlamentarnych w grudniu 2005 r. rozwiązało wszystkie dotychczasowe komórki organizacyjne w pionie Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej. Nowy ministerialny statut powołał komórki o innych nazwach. Taka legislacyjna żonglerka przy akceptacji lokalnych związków zawodowych służyła przede wszystkim do realizacji grupowego zwolnienia pracowników.³¹ Struktura wywiadu skarbowego została poddana największej reorganizacji polegającej na zlikwidowaniu Biura Dokumentacji Skarbowej i zwolnieniu 40% pracowników. Pozostałych pracowników, majątek i uprawnienia wywiadu skarbowego rozdzielono między dwa nowoutworzone departamenty (Departament Kontroli Skarbowej I, Departament Kontroli Skarbowej II). W ujęciu legislacyjnym wywiad skarbowy nadal funkcjonuje z ustawowymi uprawnieniami.

W marcu 2006 r. w wewnętrznym obiegu konsultacyjnym pojawił się pierwszy projekt nowelizacji ustawy o kontroli skarbowej. W uzasadnieniu do proponowanych zmian powoływano się na potrzebę dostosowania przepisów ustawy o kontroli skarbowej do wymogów Konstytucji, zgodnie ze wskazówkami Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku TK z dnia 20 czerwca 2005 oraz dostosowania krajowego porządku prawnego do przepisów Rady (WE Euratom) nr 1150/2000 z dnia 22 maja 2000 r.³² Pozostałe też liczne zmiany w ustawie określano jako "precyzujące oraz porządkujące".

Praktycznym efektem nowelizacji Ustawy o kontroli skarbowej (z 28 września 2006 r.) jest przywrócenie uprawnień wywiadowi skarbowemu, które wcześniej TK uznał jako niezgodne z Konstytucją RP. Wprowadzono też nowe uprawnienie (art. 36c) niejawne nadzorowanie wytwarzania, przemieszczania i przechowywania przedmiotów przestępstwa oraz obrotu nimi. Jest to uprawnienie dające bardzo duże możliwości niejawnej penetracji i dokumentowania. "Doprecyzowano" inne przepisy np.: przedsiębiorców telekomunikacyjnych i pocztowych ustawowo zobowiązano do zapewnienia na własny koszt warunków umożliwiających prowadzenie przez wywiad skarbowy kontroli operacyjnej (art. 36c, ust. 10). W obecnym stanie prawnym katalog uprawnień operacyjno-rozpoznawczych wywiadu skarbowego jest najbardziej rozbudowany w dotychczasowym już ponad 15-letnim okresie działalności kontroli skarbowej! Projekty i procedowanie tych przepisów w parlamencie oraz rozszerzająca nowelizacja ustawy o kontroli skarbowej, która w istocie powiększała uprawnienia wywiadu skarbowego w 2006 r. nie została zauważona przez media! Po przejęciu władzy przez PiS (2005 r.) przedstawiciele tej partii, którzy w 2003 r. bardzo aktywnie negowali wiele uprawnień kontroli i wywiadu skarbowego, w tej sytuacji zamilkli, a nawet radykalnie zmienili wcześniejsze własne opinie. Struktura wywiadu skarbowego teraz została zaakceptowana, a jej ostre i rozległe niejawne uprawnienia okazały się potrzebne!

W sierpniu 2007 r. w MF został ukończony projekt Ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Uprawnienia wywiadu skarbowego zapisano w rozdziale 5 projektowanej ustawy w postaci 15 artykułów, 68 ustępów i 26 punktów.³³ Przeniesiono wszystkie uprawnienia z nowelizowanej Ustawy z dnia 28 września 2006 r. o kontroli skarbowej (rozdział 4) i dodano kolejne. Proponowane treści art. 137 Ustawy o KAS do katalogu czynności operacyjno-rozpoznawcze wprowadzały nowe uprawnienia i polegające także na złożeniu propozycji przyjęcia lub wręczenia korzyści majątkowej. Minister finansów, w praktyce sekretarz stanu nadzorujący Inspekcje Skarbową, po uzyskaniu pisemnej zgody Prokuratora Generalnego mógł w pierwszej fazie uruchomić takie niejawne czynności na okres 3 miesięcy. Z łatwością termin ten zostałby przedłużony o kolejne 3 miesiące - jeżeli nie ustały przyczyny ich zarządzenia. (art. 137.4). Autorzy ustawy proponowali nadanie uprawnień do kontynuowania czynności przez czas oznaczony, również po upływie okresów, o których mowa w ust. 4. Zatem próba niejawnego kontrolowania (czytaj: prowokowania) konkretnego urzędnika KAS lub innych osób publicznych np.: przedsiębiorców, parlamentarzystów, samorządowców na propozycje przyjęcia lub wręczenia korzyści majątkowej mogła być przedłużana o kolejne fazy po 3 miesiące. W taki sposób wywiad skarbowy miał nękać osoby niejawnym kontrolowaniem ich uczciwości przez rok i ...lata. Przecież zawsze mogą pojawiać się kolejne nowe wiarygodne informacje o przestępstwie (...) przyjęcia lub wręczenia korzyści majątkowych. (art. 137.1), które ciągle należy sprawdzać! W proponowanej Ustawie o KAS nie ma definicji, ani parametrów wiarygodnej informacji o przestępstwie. Zatem urzędnik ministerialny nadzorujący wywiad skarbowy w sposób uznaniowy będzie decydował czy wiarygodną informacją o przyjęciu lub wręczeniu korzyści majątkowych jest np.: anonim, podsłuchane rozmowy w sieci teleinformatycznej osób trzecich, agenturalne doniesienie osoby udzielającej pomocy urzędnikowi wywiadu skarbowego za które może być przyznane wynagrodzenie (art. 143. 3), zeznanie świadka przebywającego w areszcie lub odbywającego karę więzienia czy doniesienie pomawiające urzędnika, który wykonał czynności kontrolne u tego podatnika zakończone decyzją wymiarową. To nie są rozważania tylko teoretyczne. Byliśmy, mam nadzieję, że to czas przeszły dokonany, świadkami ponurych praktyk realizowanych w przecież szczytnym celu "walce z korupcją" i poszukiwaniem "układu"!

Refleksje i opinie

I. Reforma administracji skarbowej jest potrzebna z wielu zasadniczych powodów, które są znane od wielu lat. Od 2004 r. po przyjęciu Polski do UE taką potrzebę wręcz wymusza sytuacja dynamicznie kształtowana przez europejskie procesy gospodarczo-społeczne, wspólnotowe normy prawne i standardy kulturowe, zwłaszcza swobodę przemieszczania się osób, towarów, informacji i idei. Reforma administracji skarbowej jest oczekiwana przez przedsiębiorców i ponad 60 tysięczne środowisko urzędników aparatu obsługi i poboru podatków (IS, US), kontroli skarbowej (UKS) i celników (IC, UC). Reforma polskiej administracji skarbowej, jeśli będzie zmierzać do kompatybilności ze wspólnotowymi standardami, np.: zawodowymi, prawno-strukturalnymi, socjalnymi, to takie zmiany rzeczywiście będą miały istotny wpływ na poprawę efektywności obsługi, poboru podatku i kontrole. Po 2 latach autorytarnych doświadczeń z administracją podatkową i celną pilną potrzebą jest odbudowa poczucia stabilności urzędniczej i motywacji zawodowej. Konstruowana od 2006 r. reforma pod szyldem KAS była nieprzyjazna dla podatników, przedsiębiorców, a szczególnie dla własnych urzędników. Najbardziej pewne było to, że w razie jej realizacji ze wszystkimi urzędnikami likwidowanych organów zostaną rozwiązane umowy o pracę. Póki co, odchodzą z własnej woli z administracji podatkowej i celnej pracownicy młodzi, doświadczeni zawodowo.

W Polsce procesy społeczne i gospodarcze coraz mocniej pulsują rytmem wartości zasadniczych UE. Do tej sytuacji trzeba dostosować prawo i system podatkowy wraz z systemem kontroli poboru podatków oraz ochroną bezpieczeństwa finansowego państwa i funduszy unijnych.³⁴ Wizja i cele takich reform powinny uwzględniać realistyczne krajowe i unijne uwarunkowania. To nie może być reforma budowana na fundamentach ideologicznych fobii, wrogości i autorytarnych ambicji sezonowych polityków uwielbiających czynności operacyjno-rozpoznawcze i inne "policyjne" jako oręż osobistego i partyjnego władztwa.

II. Utrzymywanie dualistycznej procedury kontroli tj. podatkowej i skarbowej jest praktyką niespotykaną we współczesnych administracjach. Taki polski system kontroli jest czasochłonny, nieefektywny i bardzo uciążliwy dla przedsiębiorców (wszystkich podatników). Wydaje się, że ujednolicenie systemu i procedur kontroli jest najważniejszym, pierwszym krokiem reformy administracji skarbowej. Warto się zastanowić nad powołaniem jednolitego urzędu (struktury) uprawnionego do stosowania jednej procedury kontrolnej. Dotychczasowe urzędy kontroli skarbowej są najodpowiedniejszą bazą kadrową i techniczną do utworzenia takiej jednej kontrolnej struktury, w której można wykorzystać specjalistów z pionów kontroli podatkowej urzędów skarbowych do dalszej pracy w nowej strukturze kontrolnej. To jest najefektywniejszy i najtańszy sposób na zbudowanie nowoczesnej, europejskiej, przyjaznej administracji kontrolnej. Taka reforma natychmiast odciąży urzędy skarbowe i duże urzędy podatkowe od prowadzenia w pełnym zakresie kontroli podatkowej (przedsiębiorców). Daje im możliwość szybkiej, sprawnej obsługi bieżącej podatników.

Taka modernizacja systemu i administracji kontroli usprawni system, uspokoi atmosferę niepewności pracy urzędników, będzie zrozumiała dla kontrolowanych co do jednolitości procedur, skróci czas kontroli oraz będzie zdecydowanie efektywniejsza.

III. Ostatnie dwa lata dowiodły, że organy kontroli skarbowej (UKS) i podatkowej (US), w obecnym stanie prawnym i pod presją woli politycznej najwyższych przełożonych pełnią rolę pomocniczą dla prokuratur, CBA, policji, ABW czy Żandarmerii Wojskowej. Pytających interesują osobiste dochody podatników (ich rodzin) oraz ich majątki i w wielu przypadkach jest to zaspakajanie różnych interesownych ciekawości lub początek poszukiwania na osobę tzw. "haków" na zasadzie może coś się znajdzie! Stąd i taką drogą personalne informacje (podatkowe czy majątkowe) pojawiały w medialnym insynuacyjnym obiegu! Z wielu cywilizacyjnych powodów trzeba zakończyć takie zabawy w sprawiedliwość i przestrzeganie prawa. Zwłaszcza zakończyć taką walkę z korupcją, w stylu bogatszy ode mnie sąsiad, szwagier, były przełożony, a zwłaszcza osoba publiczna - oni na pewno biorą łapówki! Chodzi o partnerski stan relacji administracji podatkowej ze służbami ochrony porządku prawnego. Między partnerem a pomocnikiem jest wielka różnica.

IV. Po co i w jakim celu od 2002 r., powiększany jest katalog uprawnień operacyjno-rozpoznawczych wywiadu skarbowego oraz innych "policyjnych" kontroli skarbowej (broń, grupy mobilne)? Pytanie to tylko pozornie jest naiwne. Tak rozległy katalog ostrych instrumentów operacyjno-rozpoznawczych, jest przydatny i skuteczny w postępowaniach wykrywających dotyczących przestępstw kryminalnych czy w np.: procedurach kontrwywiadowczych. Kierunki i metodyka działań wykrywająco-dowodowych w przypadku przestępstw podatkowych i przestępstw kryminalnych są przeciwne.³⁵ W przypadku przestępstw podatkowych (gospodarczych) potencjalny sprawca jest znany organom kontroli skarbowej i podatkowej. Materiał dowodowy: faktury, dokumenty bankowe czy ubezpieczeniowe, umowy cywilnoprawne, deklaracje podatkowe, decyzje administracyjne czy postanowienia sądowe itd., mają prawnie określone miejsca przechowywania i procedury obrotu. Odwrotnie jest w sferze przestępczości kryminalnej - policja poszukuje sprawcy i dowodów przestępstwa. Ze względu na specyfikę przestępstw podatkowych, tak rozległe i ostre uprawnienia operacyjno-rozpoznawcze, którymi dziś dysponuje Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, w dużym zakresie są nieprzydatne dla procedur kontroli podatkowej i skarbowej.³⁶

V. Wywiad skarbowy w obecnym kształcie funkcjonalnym nie wspomaga kontroli skarbowej pomimo że dysponuje własnymi narzędziami informatycznymi i ma dostęp do zewnętrznych specjalistycznych baz danych. Ta struktura została ukierunkowana jako usługowe źródło informacji podatkowej i majątkowej dla zewnętrznych uprawnionych organów (CBA, CBŚ, ABW, Żandarmeria Wojskowa itd.). Od 2 lat spełnia rolę "CBA" w resorcie finansów poszukując powiązań "korupcyjnych i układowych" we własnym środowisku. To są dwa priorytetowe zadania, które niewiele mają wspólnego z kontrolą skarbową. Wywiad wymaga zasadniczej rekonstrukcji zadaniowej i organizacyjnej. Posiada wartościowy potencjał informatyczny i bazowy wraz ze specjalistycznym systemem analitycznym "Alert". Ta infrastruktura powinna wspomagać specjalistycznymi analizami lub informacjami kontrolę skarbową i podatkową. Nie ma takich relacji.

Dr Ryszard Bełdzikowski - były dyrektor wywiadu skarbowego w MF w latach 2001-2004. Obecnie wykładowca w Akademii Humanistycznej w Pułtusku i Wyższej Szkole Cła i Logistyki w Warszawie.