Unijna pomoc dla Polski

Fundusz Phare został utworzony mocą Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3906/89 z dnia 18 grudnia 1989 r. w sprawie pomocy gospodarczej dla Polski i Węgier, w celu wspierania w tych krajach, a następnie także w innych państwach kandydujących, przemian społeczno-gospodarczych w okresie przedi poakcesyjnym.

Memorandum zostało zawarte pomiędzy Komisją Wspólnoty Europejskiej, a rządem Rzeczpospolitej Polskiej, w dniu 24 grudnia 1998 roku w Warszawie. Memorandum określa ramy techniczne, prawne oraz administracyjne mające zastosowanie przy wprowadzaniu w życie przedsięwzięcia, tzn. programu, w zgodności z warunkami ogólnymi porozumienia ramowego zawartego pomiędzy rządem Polski, a Komisją Wspólnoty, w dniu 31 maja 1990 roku. Memorandum jest zawierane dla każdego programu realizowanego w ramach tego funduszu pomocowego. Programowo zawiera szczegółowe przepisy i warunki wykorzystywania przez odbiorcę środków pomocowych w procesie realizacji danego programu, który składa się przeważnie z kilku projektów. Ta unijna pomoc rodzajowa zwana funduszem pomocowym, w Komisji z finansowego punktu widzenia jest określana dotacją wspólnotową dla określonego kraju w okresie przedakcesyjnym.

Memorandum finansowe dla polskiego programu przygotowawczo-pomocowego na poszczególne lata, miało określony czasookres realizacji. Wysokość pomocy dla Polski, np. w programie '98 została określona na 64 667 000 ECU/Euro. W następnych, analogicznie określono w nich wartość oraz ostateczny termin wykorzystania unijnych środków pomocowych przyznanych Polsce, i wszystkie kontrakty na realizację tego programu musiały być podpisane w tym terminie lub posiadać promesę realizacji w dłuższym terminie, na co Komisja musiała wyrazić uprzednio zgodę na tzw. przedłużenie terminu końcowej realizacji.

Przyznane Polsce środki w ramach tego programu pomocowego powinny być wykorzystane w terminie memorandum, a niewykorzystane unijne środki uległy anulacji, czyli przepadały pomocobiorcy. Analogicznie, wszystkie płatności z tytułu realizacji programu i jego projektów powinny być również wydatkowane w terminie memorandum. Zgodnie z warunkami memorandum Komisja mogła w wyjątkowych okolicznościach udzielić zgody na odpowiednie przedłużenie okresu kontraktowania lub płatności, jeżeli pomocobiorca złożył w odpowiednim czasie właściwie uzasadniony wniosek. Z zapisu w memorandum wynika, że wszystkie środki niewydatkowane w terminie będą Komisji zwracane, a przyznawane na projekt środki były bezpośrednio kierowane przez Komisję do polskiego rządu. Okres wydatkowania przyznanych środków został nawet dwukrotnie w memorandum zapisany, że dotyczy wyłącznie terminu memorandowego i nie obejmuje żadnych wydatków polskich sprzed daty podpisania, ani żadnych po dacie płatności i realizacji memorandum, czyli programu i jego projektów.

1. Finansowanie projektów przed i akcesyjnych

Memorandum określa limity, w ramach których były realizowane zobowiązania Wspólnoty, i realizowane płatności na podstawie zatwierdzonych kontraktów i kosztorysów dla poszczególnych projektów. Zobowiązanie dotacyjne Wspólnoty było zależne od wkładu finansowego pomocobiorcy, określonego jako odbiorca, bądź z innych źródeł lub funduszy realizowane w tych samych terminach, w których były dostępne - wydatkowane środki własne pomocobiorcy. Finansowaniem komisyjnym były objęte jedynie te kontakty, które zostały zawarte przed datą wygaśnięcia memorandum, a wydatkowanie środków dla kontraktów zawartych przed upływem memorandum mogło mieć miejsce, za odrębną zgodą Komisji, maksymalnie przez okres 12 m-cy po wygaśnięciu memorandum. Ten ostatni warunek miał charakter fakultatywny, praktycznie Komisja wymagała, zgodnie z wymogiem ogólnym zapisanym w preambule memorandum, wydatkowania środków unijnych w okresie memorandum, co radykalnie utrudniało terminowe wykorzystanie unijnych środków pomocowych. Każdorazowe wydatkowanie środków unijnych po terminie memorandum miało być i było odrębnie rozpatrywane i zatwierdzane przez Komisję.

Dla korzystania - wykorzystania dla płatności tych unijnych środków, pomocobiorca musiał przedstawić Komisji (przedstawicielowi Komisji w Polsce) wnioski o finansowanie w formie programu prac w zgodności z harmonogramem uprzednio uzgodnionym z Komisją przy podpisywaniu memorandum. Podpisaniu memorandum towarzyszył harmonogram prac, kosztorys wydatków i szczegółowe procedury postępowania czynnościowego i zamiarów przetargowych.

Każdy kontrakt zatwierdzony przez delegata Komisji musiał zawierać wysokość i termin płatności oraz wymagane przez przedstawiciela Komisji, określone przez niego dokumenty. Pomocobiorca korzystający z unijnej dotacji, określony jako pośredni odbiorca - jednostka wdrażająca projekt, musiał przedstawić Komisji program pracy, przedłożyć kontrakty, które miały być zawarte dla wdrożenia projektu do zatwierdzenia Komisji. Odbiorca unijnych środków pomocowych, czyli minister finansów miał też obowiązek rozliczać się przed Komisją z odsetek od unijnych środków, które zostały skierowane przez Komisję na jego rachunek bankowy otwarty dla celów wdrażania programu, tylko wówczas, jeżeli niecała dotacja została rozdysponowana na podmioty wdrażające dany lub dane projekty z tego programu.

Memorandum przyzwalało na zaliczkowe korzystanie ze środków unijnych w oparciu o przygotowane i zatwierdzone uprzednio kosztorysy projektowe, jako tzw. pierwszej raty unijnej płatności, w wysokości 20% szacunkowej kwoty kosztu projektu zatwierdzonego przez Komisję, dla ułatwienia realizacji projektu. Pozostałe raty płatności mogły być uruchomione na zasadzie symetrii, czyli współfinansowania krajowego. Jeżeli nastąpiło finansowanie projektu, częścią wydatku krajowego, to wówczas mogło nastąpić uruchomienie płatności z części unijnej, w zbliżonych kwotach. Tak więc płatności unijne miały charakter niejako wtórny, najpierw finansowanie prac projektowych następowało dotacją krajową rządu, a potem dopiero można było wykorzystać dotację unijną dla regulacji zobowiązania jednostki wdrażającej projekt. Ta zasada miała charakter symetrii źródłowej, krajowego i unijnego, natomiast wymogiem było zawsze wcześniejsze, ostatecznie równorzędne czasowo i kwotowo, wydatkowanie środków krajowych, czyli zawsze najpierw musiała nastąpić płatność pomocobiorcy - wdrażającego produkt ze środków budżetowych państwa, lub własnych, i dopiero potem nastąpiła płatność drugiej połowy zobowiązania pomocobiorcy ze środków unijnych.

Ponadto w memorandum określono jako warunek ogólny wymóg procedur, które należy stosować przy zawieraniu kontraktów na wykonanie prac, dostaw czy kontraktów na współpracę techniczną. Określono też warunki uczestnictwa. Pierwszym warunkiem uczestnictwa była równość tych warunków w kontraktach poprzez publikację zaproszeń do przetargów w kraju pomocobiorczym i we Wspólnocie. Drugim warunkiem była zgodność warunków kontraktowych z przyjętymi wzorami międzynarodowymi, takimi jak ogólne przepisy i warunki kontraktów na dostawy finansowane ze środków funduszu Phare.

Dla każdego projektu Komisja wyznaczyła swojego konsultanta, który był finansowany z puli środków pomocowych przyznanych krajowi pomocobiorczemu. Koszt utrzymywania konsultanta w Polsce w dwóch tytułach obciążał stronę polską - pomocobiorczą, raz - pomniejszał pulę przyznanych dla projektu unijnych środków, a w drugim strona polska pokrywała również z własnych środków koszt jego utrzymania, biura, podróży po Polsce, łączności, koszty socjalne oraz jego asystenta - personelu pomocniczego. Te warunki pozornie były bezanalitycznie przyjmowane, bo stronie polskiej przysługiwał nadzór nad doradcą przedakcesyjnym, jego kosztami, ale tego czynnika praktycznie nie wykorzystywano, co w oczach tych sygnatariuszy czyni nas naiwnymi. Komisja w memorandum finansowym uwarunkowując, określiła że:

Kontrakty dotyczące współpracy technicznej, które mogą mieć formę umów w sprawie analiz, nadzoru prac lub umów w sprawie pomocy technicznej będą zawierane po bezpośrednich negocjacjach z konsultantem lub po zaproszeniu do udziału w przetargu, jeśli przemawiają za tym powody natury technicznej, ekonomicznej lub finansowej. Warunek ten był wykorzystywany przez stronę unijną do narzucania polskiej stronie zagranicznego partnera kontraktowego, nawet do wykonania analiz, co zapewniało wzrost ich eksportu usługowego do Polski. Kontrakty były wynegocjowane w Komisji, a potem zawarte przez pomocobiorcę lub nawet bezpośrednio przez Komisję z wykonawcą.

Jeśli kontrakty były zawierane przez stronę polską, to Komisja przedstawiała krótką listę zawierającą jednego lub kilku wskazanych kandydatów kontraktowych wybranych rzekomo na podstawie kryteriów gwarantujących ich kwalifikacje, doświadczenie oraz niezależność oraz biorąc ich dostępność dla danego projektu. Warunek ten eliminował całkowicie podmioty polskie z jakiegokolwiek wykonawstwa czy usługobiorstwa wykonawczego programów Phare. Wszyscy wykonawcy, czy dostawcy kontraktowi byli wyłącznie zagraniczni, zwiększającymi import usługowy i towarowy Polski i zwiększającymi wydatki dewizowe państwa.

Dopuszczono możliwość zastosowania bezpośrednich procedur kontraktowych - negocjacji Komisji z wykonawcą kontraktu, gdzie Komisja proponowała wykonawcę lub dostawcę, a odbiorca - pomocobiorca mógł wybrać tego, z którym zamierza współpracować i podpisać kontrakt. Wyboru własnego został pozbawiony, a podmioty polskie zostały całkowicie wyeliminowane, jakby Polska nie miała żadnego podmiotu zdolnego wykonać jakiekolwiek zadanie leżące w procesie przygotowywania państwa i jego instytucji państwowych do funkcji i zadań państwa członkowskiego.

W przypadku zastosowania przez odbiorcę procedury przetargowej, w pełnym tego słowa znaczeniu, kontrakt miał być przyznany temu kandydatowi, który miał przedstawić ofertę uznaną (zatwierdzoną przez Komisję i odbiorcę) za najkorzystniejszą ekonomicznie. Faktycznie to Komisja zatwierdzała każdą ofertę i ona wskazywała jako kandydata wykonawcę zawsze zagranicznego ze starych krajów członkowskich.

a) Warunki celne i odprawowe dla podmiotów unijnych

Pomocobiorca - Polska została zobowiązana do udzielenia zezwoleń na wwóz do Polski profesjonalnego wyposażenia dla realizacji projektów z zastosowaniem istniejących przepisów prawnych w jego kraju, oraz zezwoleń wywozowych.

Nie określono natomiast czy dla tego warunku stosuje się odprawy warunkowe lub ostateczne. Wyłączenie tych warunków i wymogów w Polsce mogło sprzyjać spekulacji handlowej i nielegalnemu wywozowi z Polski bez kontroli celnej różnych dóbr, jak to parokrotnie prasa polska informowała opinię publiczną. Praktycznie i faktycznie konsultanci/doradcy projektowi opuszczający Polskę byli pozbawieni kontroli celnej wywożonych dóbr jako mienia gospodarstwa domowego i zawodowego.

b) Warunek importowy i kontroli dewizowej

Warunkiem memorandowym odbiorca - pomocobiorca został zobowiązany do wydania zezwoleń importowych oraz zezwoleń na nabycie środków dewizowych i zobowiązywał się nie dyskryminować państw członkowskich Wspólnoty oraz 12 innych krajów europejskich, w tym Albanię, Bułgarię, Republikę Macedonii i 10 innych krajów, które przystąpiły do Unii w roku 2004.

Środki pomocowe z funduszu Phare nie mogły być przeznaczone na finansowanie podatków, ceł i innych opłat importowych, a towary importowane nabywane za środki z dotacji unijnej były zwalniane z opłat celnych, ceł przywozowych, podatków oraz obciążeń fiskalnych mających równoważne skutki. Strona polska była zobowiązana do natychmiastowego wydania towarów importowanych, z miejsca przekroczenia granicy, kontrahentowi w celu natychmiastowego wykorzystania dla celów projektowych, bez względu na jakiekolwiek opóźnienia lub spory dotyczące zobowiązań celnych lub podatkowych.

c) Warunki podatkowe dla unijnych osób i podmiotów

Osoby fizyczne z krajów Unii oraz unijne podmioty gospodarcze realizujące kontrakty w Polsce w ramach programu Phare zostały zwolnione z podatku dochodowego od osób fizycznych, natomiast takie polskie osoby prawne i fizyczne, gdyby realizowały takie kontrakty, nie zostały zwolnione z tych podatków. W dodatku, zagranicznym osobom fizycznym (unijnym) realizującym kontrakty Phare w Polsce przyznano kolejny przywilej, że wwiezione przez nich do Polski artykuły gospodarstwa domowego, ich mienie do użytku osobistego (rodziny) było zwolnione z wszelkich opłat i podatków w Polsce i osoby te mogły wg uznania te dobra wywieść z Polski przy opuszczaniu kraju po zakończeniu pracy lub mogły to mienie wg uznania rozdysponować w Polsce. Tak zawarta klauzula sprzyjała spekulacjom i czarnorynkowym operacjom handlowym. Ten zapis klauzulowy nie precyzował obowiązku celnej odprawy warunkowej lub ostatecznej nawet do samochodów osobowych i nie określał czy strona polska musiała na koszt państwa ubezpieczać ich mienie na okres ich czasowego pobytu w Polsce.

d) Memorandowe kłauzule - płatności i waluty płatności

Środki finansowe z przedmiotowej unijnej dotacji funduszu Phare były po bezpośrednich uzgodnieniach przedstawicieli Urzędu Komitetu Integracji Europejskiej z przedstawicielami Komisji przekazywane na rachunek dewizowy ministra finansów w NBP i pozostawały w jego dyspozycji do czasu ich rozdysponowania na projekty w Polsce lub złożenia przez UKIE dewizowego zlecenia płatniczego za import towarów lub usług dla projektu, lub złotowego zlecenia płatniczego dla polskiego realizatora projektu.

Do rozliczeń bieżących w pierwszym roku realizacji projektów np. z roku 2001 należało przyjąć, jeżeli nie kurs bieżący, to przynajmniej kurs średni złotego do ECU z roku 2000 ogłaszany przez NBP. Ponieważ rozliczenia z wykorzystania unijnych środków pomocowych z funduszu Phare w Polsce są prowadzone na szczeblu UKIE i podległej mu Fundacji "Fundusz Współpracy", do której UKIE delegował funkcje rozliczeniowe i obsługę dewizową. Fundacja ta jest odpowiedzialna za prawidłowe stosowanie zasad, mechanizmu i techniki rozliczeniowej, a głównie prawidłowego kursu walutowego w rozliczeniu pomocy unijnej. Pomocobiorca - realizator projektu dotychczas nie dokonywał żadnych rozliczeń dewizowych, i z tego powodu w tym przedmiocie w gronie kadry kierowniczej pomocobiorcy występuje słaby stan wiedzy walutowej. Problematyka kursu powinna być powszechnie znana a nie jest znana i to na każdym stanowisku pracy, na którym opracowuje się jakiekolwiek materiały z realizacji projektów, ewidencjonuje się dane czy opracowuje sprawozdania z realizacji projektów i ich finansowania, niezależnie z jakiego źródła środki finansowe na ich finansowanie pochodzą.

Pomocobiorcy sporządzają sprawozdania z realizacji projektów finansowanych dotacją unijną, środkami budżetu Państwa i ze środków własnych, w których wydatki krajowe przelicza się, po zastosowaniu kursu dewizowego, na równowartość dewizową wyrażoną w Euro. Choćby z tego względu zasady kursowe powinny być znane. Niewłaściwe zastosowanie do przeliczeń kursu walutowego złotego, pociąga za sobą szereg błędów i wypacza rozmiary pomocy rządowej. Niższy kurs powoduje przy limicie zobowiązania kwotowego, czy udziałowego państwa, jego mniejsze kapitałowo zaangażowanie. Błędem poważnym było przyjmowanie przez UKIE i jego fundację "Fundusz Współpracy" jednego stałego kursu dewizowego złotego dla dwuletniego i ponad dwuletniego okresu realizacji projektu. Jeżeli już, to powinien być stosowany wyłącznie dla jednego roku obrachunkowego (roku realizacji projektu), a na następny rok inny średnioroczny kurs z roku poprzedniego. W tym stanie rzeczy niemal cała sprawozdawczość z programów i projektów była błędna i później została w części skorygowana.

Memorandum unijne dawało, zasadniczo, swobodę władzom krajowym w stosowaniu kursu walutowych przeliczeń. Należało więc zastosować taki rodzaj kursu złotego, który gwarantowałby stronie polskiej stosowanie takich instrumentów kursowych, które wzmacniałyby w każdym przedziale tematycznym interes krajowy. UKIE i jej fundacja "Fundusz Współpracy" miały wskazać, jakie kursy walutowe powinny być zastosowane, i kogo - NBP czy EBC, i dla jakiego przedziału czasowego realizacji projektów, oraz podawać stan wykorzystania w poszczególnych projektach dotacji unijnej. Brak uzgodnień pomiędzy tymi urzędami, a ministerstwem finansów i NBP powoduje, że nadal na tym odcinku występuje dowolność stosowania kursów walutowych, powodująca w konsekwencji znaczne straty w wydatkach budżetowych a przede wszystkim w bezzasadnym gospodarczo odpływie kapitału dewizowego z Polski.

e) Nadzór i przepływ informacji wykonawczych w praktyce

Płatnik powinien przedkładać realizatorom projektów - pomocobiorczym podmiotom - informacje finansowe o stopniu wykorzystania przyporządkowanych na dany projekt unijnych środków pomocowych, i za każdy rok uzgodnić rodzajowo te wszystkie dane finansowe z pomocobiorcą, a tego dotychczas nie robi, co powoduje bałagan, chaos i niewiedzę u pomocobiorcy w przedmiocie wykorzystania tych unijnych środków pomocowych. Przed podmiotem realizującym projekt zataja się również dopłaty budżetowe w tytule różnic kursowych, a różnice te nie powinny obciążać pomocobiorcy. Pomocobiorca podmiotowego projektu ma w czasie jego przyjmowania przyznane, na cele realizacyjne projektu, unijne środki dewizowe, które w UKIE po kursie europejskiego banku centralnego są w równowartości złotówkowej wyrażane. Te wszystkie zagadnienia rozliczeniowo-dewizowe można praktycznie i należycie ocenić, znać dane liczbowe o stopniu i kwocie wykorzystania unijnej dotacji, wykorzystania krajowych środków aby pomocobiorca i władze mogły należycie ocenić efektywność unijnej pomocy oraz jej stopień importochłonności.

2. Zasady rządowego współfinansowania realizacji projektów

W memorandum już dla programu 98 przyjęto zasadę o symetrycznym współfinansowaniu realizacji projektu przez rząd, czyli z budżetu centralnego. Zasadę tę przyjęto dla wszystkich następnych po roku 1998 programów i ich projektów. Wymóg krajowego współfinansowania był warunkiem realizacji subwencji unijnej w znaczeniu również warunku technicznej realizacji unijnej płatności. Najpierw musiało nastąpić uruchomienie płatności ze środków narodowych a następnie, z zasady symetryczne kwotowo, następowało uruchomienie płatności czy wydatku ze źródła unijnego. Warunek ten był głównym czynnikiem sprawczym ograniczającym efektywne wykorzystywanie tej unijnej pomocy. Terminowa realizacja projektów i to w różnorodnych uwarunkowaniach wymagała, aby ta symetria zobowiązania finansowego rozkładała się na etap końcowy, a nie na początkowy, w którym obowiązywałaby zasada wyrównywania stanu zobowiązań. W faktycznym stanie pomocodawca sprawował funkcję jakby monopolu decyzyjnego w przedmiocie pomocowo-projektowym. Tego rodzaju warunki pomocowe powodowały zbyt duże uzależnienie formalno-decyzyjne pomocobiorcy od delegatur pomocodawcy - przedstawicieli Komisji w Polsce. Rzutowało to na przewlekłość czasową i uciążliwość współpracy rzutującą na nieterminowe i niepełne wykorzystywanie poziomu przyznanej unijnej dotacji pomocowej.

Władze państwowe priorytetowo traktowały współpracę w ramach programu Phare i dla każdego programu zapewniały w budżetach rocznych środki na obsługę tych programów i ich projektów, które przyjęły. W ramach zobowiązania o wspófinansowaniu projektobiorcy krajowi otrzymywali środki, ale ze znacznym opóźnieniem w stosunku do terminu zadaniowego i bez zgody na przedłużanie realizacji projektu i terminu wydatkowania środków. W okresie lat 1997-2001 wszelkie środki rządowej dotacji były prowadzone na wspólnym dla całości rozliczeń rachunku, a ich wydatkowanie było ewidencjonowane zbiorczo. Dlatego tak trudno wrócić do przeszłości i dokładnie określić kwoty wydatków krajowych i agencyjnych na poszczególne projekty i ich umowy czy kontrakty. W zasadzie rozliczano się skrupulatnie z rządowej dotacji, która zawsze była przyporządkowana do zadania projektu, a niewykorzystane środki dotacyjne były terminowo budżetowi zwracane.

Począwszy od roku 2001 pomocobiorca realizując projekt prowadzi w banku jednostronny rachunek bieżący dla każdego projektu, na który wpływają przekazywane

Środki złotowe z dotacji rządowej. Ten własny wymóg techniczno-ewidencyjny ma charakter pomocniczy, przyporządkowywał środki do projektu, ułatwiał rozliczanie i ewidencję, identyfikował wydatki z projektu, ułatwiał sprawozdawczość wewnętrznokrajową, jak i dla potrzeb unijnych, a także ułatwiał sprawność kontrolowania i nadzorowania. Pozwala na bieżące i bezkorekcyjne śledzenie stanu wykorzystywania tych środków, przebiegu procesu realizacji projektu i na posiadanie pełnej i prawidłowej ewidencji i sprawozdawczości gospodarczej.

Przyjmując unijny program i jego memoranda czy projekty do realizacji nie uzgodniono z władzami dewizowymi w kraju, ani z Komisją Wspólnoty, głównie z jej bankiem centralnym (EBC) zasad stosowania kursów walutowych do przeliczeń walutowych w obu kierunkach z ECU/Euro na złote i odwrotnie, wydatków złotowych na walutę unijną, w której to walucie składano sprawozdanie wykonawcze. Pomocobiorcy nie ewidencjonują dewizowo wykorzystania unijnej pomocy. Władze państwowe powinny dokładnie znać całkowity, pomocobiorcy i krajowy koszt obsługi wszystkich realizowanych projektów, które dotychczas, w głównej mierze, obciążały finansowo bezpośrednio czy pośrednio budżet państwa, ponieważ średni koszt obsługi jednego Euro unijnej pomocy u niektórych pomocobiorców wymaga wydatku aż 1,98-2,05 Euro. Natomiast wszystkie wydatki dewizowe związane z obsługą realizacyjną projektu są znacząco wyższe od otrzymanej unijnej pomocy dewizowej, o czym w tabeli 1.

Wykorzystanie unijnych środków pomocowych z Phare i z dotacji rządowej na projekty realizowane w latach 1997-2006

Uwagi: 1. Przeliczanie środków unijnych na złote i odwrotnie podano wg kursów z poszczególnych lat. Phare '97= Phare ' 98 - 3,9231 zł, Phare ' 99 - 4,2269 zł, Phare '00 - 4,0110 zł, Phare '01 - 3,6686 zł, Phare '02 - 3,8558 zł, Phare '03 - 3,9166 zł.
2. Dane kol. 9 stanowią tzw. koszt obsługi dewizowej projektu/kontraktu.
3. Dane kol. 10 oznaczają osobowy i pozaosobowy koszt obsługi projektu w Agencji, bez kol. 7, verte 9.

Wydatki poniesione na realizację programu Sapard za okres 2.07.2002-31.11.2006 (zakołczenie)

W przypadku wystąpienia różnic w odniesieniu do poprzednich deklaracji, różnice te zaznaczone są symbolem oraz wyjaśnione na stronach od-do. Zastosowane zostały następujące kursy do wymiany pomiędzy walutą krajową a euro: Kurs EURO (w okresie 02.07.2002) 27.06.2002 - 3,9755; 30.07.2002 - 4,0802; 29.08.2002 - 4,0786; 27.09.2002 - 4,0640; 30.10.2002 - 3,9788; 28.11.2002 - 3,9795; 20.12.2002 - 3,9810; 30.01.2003 - 4,0873; 27.02.2003 - 4,2065; 28.03.2003 - 4,3727; 29.04.2003 - 4,2597; 27.05.2003 - 4,3751; 27.06.2003 - 4,4700; 30.07.2003 - 4,3740; 28.08.2003 - 4,3430; 29.09.2003 - 4,5510; 30.10.2003 - 4,6739; 27.11.2003 - 4,6611; 22.12.2003 - 4,6524; 29.01.2004 - 4,7403; 26.02.2004 - 4,8697; 30.03.2004 - 4,7298; 29.04.2004 - 4,7867; 27.05.2004 - 4,6553; 29.06.2004 - 4,5426; 29.07.2004 - 4,3889; 30.08.2004 - 4,4628; 29.09.2004 - 4,3617; 28.10.2004 - 4,3424; 29.11.2004 - 4,2122; 22.12.2004 - 4,0908; 28.01.2005 - 4,0530; 25.02.2005 - 3,9233; 30.03.2005 - 4,1118; 28.04.2005 - 4,2712; 30.05.2005 - 4,1440; 29.06.2005 - 4,0521; 28.07.2005 - 4,0893; 30.08.2005 - 4,0433; 29.09.2005 - 3,9009; 27.10.2005 - 4,0060; 29.11.2005 - 3,9038; 22.12.2005 - 3,8365; 30.01.2006 - 3,8186; 27.02.2006 - 3.7680; 30.03.2006 - 3,9262; 27.04.2006 - 3,8737; 30.05.2006 - 3,9323; 29.06.2006 - 4,0818; 28.07.2006 - 3,9587; 30.08.2006 - 3,9587; 28.09.2006 - 3,9785, 30.10.2006 - 3,8909

1 W zadaniu 3 i zadaniu 4 udziałJednostek Samorządu Terytorialnego będących beneficjentami Programu SAPARD jest prezentowany jako Finansowanie ze źródeł prywatnych. Jednakże, zgodnie z polskim prawem fundusze te są traktowane jako środki publiczne.

Zadłużenie zagraniczne Polski w latach 1980-2007 w mln USD

Uwagi:1. W latach 1980-1990 nie klasyfikowano zobowiązał zagranicznych na podziały podmiotowe czy rodzajowe, a tylko ogółem. Zadłużenie ogółem nie obejmowało wszystkich rodzajów. Zostało to skorygowane przez NBP i od roku 1994 występuje w 4 grupach jako tzw. Zadłużenie czyste - pełne.
2. W latach do roku 1993 zadłużenie zagraniczne było traktowane wyłącznie jako zadłużenie Pałstwa, czyli budżetu pałstwa. Nie wydzielano zadłużenia Rządu, NB, banków, które mają uprawnienia dewizowe do współpracy z zagranicą oraz podmiotów gospodarczych. Nowy podział wprowadził NBP dopiero w roku 1994.
Źródło: Dane NBP dla lat 1994-2006, a MF dla lat 1980-1993.
Opracował: dr Ryszard Ślązak

W okresie 2002-2006 było realizowane zadanie przygotowania aparatu pałstwa, jego wyodrębnionej, specjalistycznej instytucji do pełnienia funkcji płatniczej w dziedzinie administrowania mechanizmami wspólnej polityki rolnej w przedmiocie dotacji bezpo-średnich do rolnictwa i środków towarzyszących kierowanych do gospodarstw rolnych. Ta pomoc miała się wyrażać w budowie zintegrowanego systemu Zarządzania i Kontroli zgodnie z prawem UE w głównej mierze projekt dotyczył realizacji rejestru gospodarstw rolnych. Do zadał objętych projektem należały:

• dalszy rozwój wszystkich elementów systemu IACS włączając w to, m.in. skomputeryzowaną bazę danych oraz system identyfikacji działek rolnych i zwierząt w gospodarstwach rolnych
• przygotowanie zdolności instytucjonalnych ARiMR do wdrażania i obsługi IACS na wszystkich poziomach funkcjonalności
• podniesienie wiedzy na temat wdrażania płatności bezpośrednich i odpowiednich środków towarzyszących ze szczególnym uwzględnieniem zintegrowanego systemu kontroli, włączając w to metody teledetekcyjne, oraz technik systemu informacji przestrzennej
• zapewnienie efektywnego przepływu informacji do rolników - beneficjentów WPR, jak również do instytucji współpracujących (administracja rządowa i samorządowa, instytucje działające w otoczeniu rolniczym itp.) na zasadach związanych z prawidłowym wypełnieniem wniosków

Zadania "Dalsze przygotowanie do wdrożenia wybranych instrumentów WPR" decyzją Komisji Europejskiej z dnia 3 października 2001 r. zostały wstrzymane w trakcie opracowywania umowy partnerskiej (bliźniaczej). Wstrzymanie realizacji projektu było wynikiem postępowania audytorskiego wobec poprzednich projektów. Ostatecznie umowa ta została podpisana pomiędzy władzami Polski i Włoch w październiku 2002 r. a realizacja umowy rozpoczęła się praktycznie od przyjazdu doradcy przedakcesyjnego z Włoch w listopadzie 2002 r. Pierwotny okres realizacji projektu, przewidziany na 14 miesięcy, został przedłużony o 6 miesięcy do kwietnia 2004 r. z powodu konieczności dostosowania zakresu umowy do nowych potrzeb wynikających z przyjęcia przez Polskę systemu jednolitej płatności obszarowej (SAPS). W październiku 2003 r. Komisja Europejska podpisała uzupełnienie do następnego Memorandum Finansowego, w którym przedłużyła okres wydatkowania środków dla 13 projektów do lipca 2004 r., natomiast okres rozliczeniowy do kołca 2004 r. Liczba ekspertów biorących udział tylko w jednym projekcie wynosiła: jeden doradca z umowy bliźniaczej, jeden ekspert średnioterminowy oraz 34 ekspertów krótkoterminowych. Pobyt ekspertów zagranicznych nastąpił w 170 misjach w Polsce. Pracownicy polscy odbyli 16 wizyt studyjnych we Włoszech.

3. Słabość ekonomiczna dotacji unijnej

Pomoc dotacyjna Unii poprzez program Phare była przyznawana krajowi - którego podmiotem jest zawsze rząd. W regułach unijnych jest traktowana w kategorii pałstwowej, dlatego w kraju powinna być również traktowana i liczona przez podmiot pomocobiorczy jako dotacja rządowa, choć z wymogów kontrolno-sprawozdawczych odrębnie ewidencjonowana. W kraju pomocobiorczym nadzór nad jej wykorzystaniem sprawuje rząd i on ponosi przed Komisją odpowiedzialność. Z tych to względów realizowane cele i zadania finansowane dotacją Komisji są nadzorowane przez organa rządowe i pozabudżetowo ewidencjonowane, a rozliczenia dewizowe z Komisją są prowadzone jedynie przez organy pałstwowe (instytucje pałstwowe). Rząd zastrzegł sobie funkcję dewizową w rozliczeniach z Komisją wyłącznie dla organów pałstwowych - UKIE, z prawem cesji.

W przedmiocie rozliczeł UKIE stosował błędne zasady rozliczeł kursu walutowego. Dla każdego programu/projektu przyjęli średnioroczny kurs dewizowy NBP złotego do Euro z roku poprzedniego na cały, lub trzyletni okres realizacji projektów. Projekty z programu Phare są rozliczane po innych kursach niż program Sapard, w którym kursy zostały dopracowane. W Sapardzie jest stosowany miesięczny kurs walutowy Europejskiego Banku Centralnego i jest on korzystny dla strony polskiej. W Phare z niezrozumiałych względów stosuje się odmienności, które bardziej wynikają z braku wiedzy lub uwagi strony polskiej na tę kwestię. Słusznym jest przyjęcie kursu średniorocznego złotego z Euro, ale tylko i wyłącznie dla przeliczeł sprawozdawczo-ewidencyjnych operacji rozliczeniowych w jednym przyszłym roku. Tak np. dla programu 98 i jego projektów, podpisanego w grudniu 1998 roku, należało przyjąć kurs dewizowy NBP za rok 1998 dla przeliczeł sprawozdawczych w całym roku 1999. Nie dość, że zamiest kursu 3,9231 zł za Euro przyjęto kurs 3,8000 to jeszcze stosowano go w trzech tj. latach 1999-2001, w całym okresie realizacji projektów.

Zasada jaką UKIE przyjął do roku 2004, jednego kursu dla całego okresu realizacji projektu, była błędna i powinna być zmieniona. Rozliczenia dewizowe z Komisją z programów mają długi, bo dwuletni cykl i trwają aż do zakołczenia wszystkich projektów z programu, z 6 miesięcznym okresem korekcyjno-bilansowym. Dopiero wówczas rozliczenie ma charakter ostateczny i nie występują wówczas żadne korekty kompensacyjne, a bilansowe zamknięcie. Ten i taki cykl trwa nawet dwa lata od zakołczenia realizacji projektu, a łączne rozliczenie kraju z komisją nastąpi po okresie realizacji całego programu. Zasada projektowego stosowania stałego kursu dla przeliczeł rozliczeniowych negatywnie rzutuje na czynnik polski. Ponieważ zasadą i wymogiem programowym jest częściowe równoczesne współfinansowanie projektu środkami narodowymi, a ta część współfinansowania podlega obowiązkowej i terminowej sprawozdawczości unijnej, dla której dokonania musi być przyjęty właściwy kurs. Błędne przyjęcie średniorocznego kursu walutowego powoduje, że złotowy wydatek narodowy może być znacznie wypaczony w wyrażeniu w walucie Euro. Nieszczęściem są przypadki podania i przyjęcia błędnych kursów, jak to dotychczas i wielokrotnie w różnych programach i ich projektach miało miejsce. W ten sposób krajowy wydatek złotowy wyrażony w Euro został zaniżony o 6,2%, co przy dużych liczbach daje poważne kwoty.

Zastosowanie jednego, właściwego liczbowo kursu walutowego, ale dla dwuletniego okresu realizacji projektu powoduje, że w drugim roku kurs ten negatywnie obrazował wkład strony polskiej w finansowanie projektu. Tak na przykład przy jednym projekcie wydatek rządowy w drugim roku realizacji projektu wyrażony w walucie Euro został zaniżony aż o 9,3%.

Zasada stałego kursu dla przeliczeł wydatków krajowych dla całego dwu-trzyletniego okresu realizacji danego projektu powinna być zmieniona, bo odnosi się tylko do wydatku jako kosztu złotowego, a nie odnosi się do rozliczeł z dotacji unijnej i płatności w imporcie usługi czy towaru. Dobra (komputery) w zakupie finansowane ze środków unijnych są rozliczane we-dług kursu bieżącego dla operacji handlowych, który ma charakter zmienny, czyli z występowaniem ujemnych i dodatnich różnic kursowych. W rozliczeniach kontraktowych z projektów realizowanych w okresie wielu lat występowały wszystkie te zmienno-ryzykowne operacje. Po dyskusji UKIE od pewnego okresu realizuje płatności dewizowe z programów unijnych tylko w Euro, co uwalnia polskich pomocobiorców projektowych od ryzyk zmienności kursowej i stabilizuje ich koszty oraz sprawozdawczość. Sprawozdawczość z programów unijnych jest precyzyjnie zestandaryzowana i nie ma w niej przyzwolenia na żadne dowolności czy ułomności.

Te wszystkie ułomności okresu przygotowawczo/członkowskiego powinny być skorygowane, aby w przyszłości dotacje rządowe były minimalizowane i miały stabilny poziom przeliczeniowy z właściwie stosowanych w kraju kursów walutowych.

Z porównania obu rodzajów dotacji (unijnej i krajowej) wynika, że dla obsługi 1 Euro dotacji unijnej wydaliśmy 2,08 Euro z dotacji rządowej i środków pomocobiorcy. Choć wydatek krajowy był konieczny, to jednak racjonalność wykorzystania obu rodzajów dotacji nasuwa szereg uwag, których nie można usprawiedliwić wyłącznie stanem innowacyjności problematyki unijnej i okresem uczenia kadr zawodowych wszystkich szczebli instytucjonalnych.

Poważnym problemem jest importochłonność unijnej pomocy, poprzez którą ponad 80% unijnej dotacji dewizowej dla Polski faktycznie zostało w przedmiocie usług doradczych przechwycone przez unijne podmioty gospodarcze, a nawet instytucje pałstwowe "starych" pałstw członkowskich Unii. W tym przedmiocie i na tym odcinku interes dewizowy kraju doznał uszczerbku.

W przedmiocie dotacji rządowej wystąpiła zbyt wysoka importo-chłonność - ponad 60% dotacji zostało skierowane na wydatki importowe płatne dewizowo, ograniczające popyt pałstwowy na produkty czy usługi polskich podmiotów na rzecz tych projektów. Tak wysoka importochłonność projektów w poważnym stopniu wpływała na wzrost zadłużenia zagranicznego pałstwa, które za rok 2006 osiągnęło horrendalne rozmiary 168 mld USD, tabela 3. W procesie realizacji następnych zadał, zagraniczne wydatki dewizowe powinny być radykalnie redukowane zarówno w czę-ści dotacji unijnej jak i rządowej, a ich zapotrzebowanie skierowane do własnych podmiotów gospodarczych, na wytwórczość krajową. Oceny unijnej pomocy na przygotowanie kraju do członkostwa dokonano z każdego niemal punktu widzenia, zarówno podmiotowego, jak i pałstwowego. Wynikające z niej wnioski mogą być użyteczne w dalszym okresie polsko-unijnej współpracy głównie na odcinku walutowym, rozliczeniowym, i refundacji dewizowej.

Słabością dotychczasowej współpracy polsko-unijnej jest zupełny brak wszelkiego rodzaju danych i informacji o importochłonności projektów, które przy większym nadzorze ekonomiczno-finansowym mogłyby być radykalnie zmniejszone na rzecz zakupów od producentów krajowych. Warunki memorandów finansowych dla różnych programów nie wykluczają zakupu dóbr czy usług od podmiotów krajowych, choć w dotychczasowej praktyce podmioty krajowe zostały wykluczone i z tego powodu około 80% unijnej dotacji zostało przechwycone przez podmioty unijne, które poprzez kanał pałstwowy zdobyły polski rynek kosztem podmiotów polskich. Ten stan powinien być podstawą do negocjacji już zawartych usługowych umów doradczych, w taki sposób, aby udział kosztowy instytucjonalnego obcego podmiotu nie był większy jak 10% kwoty dotacji, reszta dotacji unijnej powinna być wydatkowana w kraju.

Dotychczasowy stan ewidencji analitycznej i finansowej należy usprawnić tak aby na bieżąco gromadzono dane liczbowe o jego realizacji oraz rodzajowe koszty obsługi projektu, których dotychczas występuje zupełny brak czy też danych o wydatkach dewizowych na zagranicę.

Z analizy umów tzw. partnerskich wynika, że tylko 18-20% stanowiło faktyczną pomoc w wyrażeniu finansowym. Reszta była zakamuflowaną formą przechwycenia unijnych środków dotacyjnych przez unijne podmioty wspierane przez przedstawicieli Komisji. Wynika to m.in. z faktu, iż tzw. Doradcza pomoc z umów partnerskich praktycznie jest mało użyteczna dla podmiotów gospodarczych kraju, a jest głównie stratą finansową dotacji dewizowej. Doradcy unijni są słabo zorientowani w stanie tej problematyki, (w której mają rzekomo doradzać), różnych starych krajów członkowskich Unii. Dowodem jest stan doradztwa w tzw. IACS, dla którego unijna pomoc doradcza i finansowa zakołczyła się niepowodzeniem i stratą finansową.

Ta i tego rodzaju unijna forma pomocowa nie pobudzała wpierania tzw. popytu krajowego a przedmiocie gwarancji i zabezpieczeł (zwrotu zaliczki, dobrego wykonania, przetargowych, odpraw celnych - warunkowych i ostatecznych) oraz rodzaju i sposobu ewidencjonowania kosztu obsługi unijnych projektów i programów nastąpiło zupełne rozprężenie i ograniczenie wymogów pałstwowych. W tym zakresie występuje stosunkowo słaby stan wiedzy ekonomiczno-dewizowej, stąd takie niedokładności, niedopracowania i nieporządek informacyjny i ewidencyjny. Dlatego sprawa kursów walutowych stosowanych w całym dotychczasowym okresie do przeliczeł unijnych dotacji powinna być pilną troską władz dewizowych pałstwa dla jej uporządkowania i przeciwdziałania chaosowi i dalszym stratom jaki z tego powodu ponosimy.

4. Odmienności kursowe programu Sapard

Wyjątkowo dla tego programu przyjęto wreszcie prawidłową zasadę miesięcznego stosowania jednego kursu. Została ona przyjęta w Komisji w styczniu 2001 r., w polsko-unijnej umowie, kiedy euro było walutą statystyczną, stosowaną jedynie do rozliczeł pomiędzy bankami centralnymi. W roku 2002 wspólnota wprowadziła swoją walutę euro jako jednostkę ponadnarodową zastępującą również niektóre członkowskie waluty narodowe, tych krajów, które przystąpiły do Europejskiej Unii Monetarnej. Komisja swoim systemem monetarnym uznaje, że wszelkie z nią dokonywane rozliczenia, głównie z zadał, które w części lub w całości Komisja finansuje, mogą być rozliczane wyłącznie w euro i to według zasad unijnych, określonych przez wspólnotowy bank centralny lub administracyjnie jej rozporządzeniami. Jej bank Centralny, EBC określa również techniki rozliczeniowe.

Polska weszła do Unii dopiero w maju 2004 r. i dotychczas nie należy do Unii Monetarnej, a złoty polski nadal nie pełni wszystkich funkcji waluty wymienialnej, choć pałstwo przyjęło na siebie obowiązek zapewnienia środków dewizowych dla pokrycia zobowiązał dewizowych podmiotów gospodarczych i obywateli wobec zagranicy. W praktycznym procesie gospodarczym zasada stosowania kursu walutowego ma bezpośredni poważny wpływ na poprawność rozliczeł i efektywność ekonomiczną transakcji czy całości wymiany gospodarczej z zagranicą.

a) Zapotrzebowanie złotowe płatnika środków unijnych

Płatnikiem środków unijnych dla beneficjentów - pomocobiorców jest wskazana krajowa instytucja płatnicza, której służba finansowa, co miesiąc w terminie do dnia 12 każdego miesiąca składa do MF zapotrzebowanie na określoną kwotę złotową środków finansowych. Zapotrzebowanie to jest składane na dany bieżący miesiąc realizacji wypłat dla pomocobiorców. Płatności z unijnych środków są realizowane zleceniami płatniczymi płatnika z jej rachunku bieżącego, na rachunki bieżące pomocobiorców w oddziałach terenowych różnych banków. Znaczy to, że wszystkie wypłaty dla pomocobiorców krajowych przez płatnika są dokonywane ze środków krajowych, a dopiero potem następuje refundacja przez Komisję tej części wypłaty przyznanej przez nią uprawnionemu pomocobiorcy krajowemu. Okres refundacji w pierwszych programach pomocowych był krótszy, szybciej Polsce zwracano/refundowano. W okresie już dalszego członkostwa okres refundacji jest dłuższy i w niektórych funduszach trwa aż do 9 miesięcy od ich wypłaty krajowemu pomocobiorcy.

Kierowane przez płatnika krajowego pomocy unijnej do MF zapotrzebowanie na środki finansowe dla realizacji wypłat pomocobiorcom jest w MF przedmiotem ewidencjonowania i dokonania zamiany unijnych środków dewizowych z waluty euro, na złote. W dotychczasowym okresie trwania programów unijne środki dewizowe w walucie euro pozostają jedynie na rachunku dewizowym MF w NBP i z niego po przewalutowaniu następuje dalszy przekaz już złotowych środków finansowych. Rachunek może być oprocentowany, ale z zasady rachunki budżetowe pałstwa nie podlegają zwykłym operacjom handlowym i rządzą się odrębnymi prawami podobnie jak w innych krajach.

MF zapotrzebowanie płatnika pomocy na środki złotowe np. dla celów sapardowskich, zamienia w banku - NBP poleceniem zamiany waluty euro na złote, czyli dokonuje przewalutowania. Znaczy to, że sprzedaje dewizy euro, których jest dysponentem, za złote, po walutowym kursie kupna NBP z dnia wystawienia zlecenia zamiany/sprzedaży waluty. Dzieł wystawienia zlecenia jest dniem dla tej operacji dewizowej. Operacje te są dokonywane raz w miesiącu, ponieważ występuje zasada jednomiesięcznego zapotrzebowania płatnika pomocy na środki złotowe.

b) Prawny aspekt kursu walutowego stosowanego w rozliczeniach z Komisją

W zapisie wieloletniej umowy finansowej zawartej pomiędzy Komisją Wspólnot Europejskich działającej w imieniu Wspólnoty Europejskiej a Rządem Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2001 r., w art. 10, o brzmieniu "kurs wymiany walut i oprocentowanie", przyjęto zasadę stosowania stałego kursu walutowego złotego do euro. Zapis, że "Polska zapewni, że kurs zarejestrowany do celów wymiany pomiędzy euro a walutą krajową jest tym, który został opublikowany dla Polski przez Centralny Bank Europejski w internecie przedostatniego dnia roboczego Komisji w miesiącu, będzie kursem rozliczeniowym". Jest to kurs średni z notowania z tego dnia. Kurs ten będzie stosowany do rozliczeł z Komisją w następnym miesiącu rozliczeniowo-sprawozdawczym i po tym kursie będą w Polsce wypłacane pomocobiorcom środki złotowe z programu Sa-pard. Ta właśnie, właściwa zasada i technika płatniczo-rozliczeniowa została, jakby wyjątkowo przyjęta tylko dla tego programu i wyłącznie do samej wypłaty pomocy. Natomiast już dla całości rozliczeł i z innych jego tytułów np. nienależnej wypłaty pomocy, czy płatności odsetek od tej nienależnie wypłaconej kwoty pomocy, czy różnego rodzaju błędów, pomyłek i innych ułomności zastosowano odrębnie aż 7 innych różnych rodzajowo i warunkowo kursów walutowych, których nikt w kraju, a nawet w Komisji nie rozumie i nie umie ich zastosować. Nawet sama Komisja w tym względzie zupełnie się pogubiła i przez przeoczenie czy zapomnienie pomija je w stosowaniu.

Z zasad rozliczeniowych zapisanych w unijnych aktach prawnych wynika, że wypłaty beneficjentom krajowym środków finansowych następują pomiędzy 20 a ostatnim dniem miesiąca. Z Komisją rozliczenie wydatków z danego rodzaju funduszu pomocowego, przyznanego, następuje tylko według kursów EBC stosowanych do naliczeł pomocy, rozliczeł i ewidencji. Środki wypłacane w ramach realizowanego funduszu i jego projektów/zadał unijnej pomocy mają charakter zaliczkowy, tzn. są wypłacane do ostatecznego i potwierdzonego kontrolą rozliczenia. Towarzyszy im zasada obowiązku kompensacyjnego. Znaczy to, że zobowiązania pomocobiorcy wobec płatnika unijnej pomocy, przed jej wypłatą (tej pomocy) muszą być rozliczone kompensacyjnie i zaliczone w wypłaty pomocy unijnej rozliczonej tą formą regulacji zobowiązał.

W Polsce zasady i techniki stosowania rozliczeł dewizowych wynikają z naszego prawa dewizowego, które od roku 1994 już pięciokrotnie ulegało zmianie. Zasady te określają mechanizm i technikę tego rodzaju rozliczeł. Wynika z nich, że wszelkie środki dewizowe wpływające z zagranicy do różnych organów gospodarczych pałstwa są z obowiązku prawnego odkupywane przez NBP od ich prawnego właściciela czy dysponenta. Znaczy to, że środki unijne MF, które w NBP poprzez operację walutową zakupu są wymieniane na złote według kursu kupna z dnia dokonania operacji wymiany. W ten sposób zmieniają swoją dyspozycyjność. Tego rodzaju operacje wymiany waluty obcej na złote mają charakter prawnie przymusowy. Jedynie ich moment czasowy może być różny, gdyż decyduje o tym właściciel - dysponent tych środków dewizowych dając dyspozycję przewalutowania i przekazania do jego dyspozycji określonej kwoty złotowej. Wymóg dokonywania operacji zamiany waluty obcej na złote, według kursu kupna waluty, wymusza konieczność stosowania bieżącego kursu. Te operacje zamiany waluty euro na złote są dokonywane wyłącznie na rachunku MF. Koszty operacji przewalutowania dewiz na złote w NBP, ponosi ich dysponent MF i są one pokrywane z budżetu centralnego kraju. Koszty te są minimalne i wyraża się je stosunkiem promilowym do kwoty wymiany.

c) Zmienność kursu walutowego złotego w czasookresie rozliczeniowym

W przeciągu miesiąca rozliczeniowego zachodzą zmiany kursu walutowego złotego do euro. Zmiany te wynikają z systemu płynności kursów walutowych, do którego polski złoty, podobnie jak inne główne waluty światowego systemu monetarnego należy. Kurs złotego może ulegać zmianie nawet do 2 razy w tygodniu, choć pożądaną zasadą jest, aby nie ulegał zmianie częściej niż raz w tygodniu, był stabilny w możliwie jak najdłuższym okresie. Względy handlowe, cenowe, walutowe, koniunkturalne a głównie deficyt bilansu płatniczego pałstwa, wymuszają stabilny kurs walutowy pieniądza narodowego zarówno w krótkim jak i dłuższym okresie.

W przypadku rozliczeł z Komisją należało znaleźć możliwie najstabilniejszy dla miesięcznych rozliczeł sposób, technikę i kurs przeliczeniowy. Wspólnota Unijna ma swój bank centralny (EBC) i ma też jednolitą wspólnotową walutę (euro). Waluta ta należy, bo należeć musi do światowego systemy płynnych kursów walutowych, bo taki w świecie występuje, nie licząc odchyleł narodowych różnych słabszych gospodarczo krajów, czy tzw. krajów zamkniętych politycznie.

Miesięczny czasokres rozliczeniowo-sprawozdawczy z Komisją jest taki, jaki w Polsce występuje i obowiązuje. Pewne zastrzeżenia powstają w odmienności kursowej EBC i NBP. EBC ustala swój kurs walutowy euro i ten właśnie kurs, niemal zawsze, choć ze zmienną amplitudą wzrostową lub spadkową różni się od kursu walutowego NBP. Z uwagi na to, że w stosunkach z Komisją obowiązuje zasada kursu wspólnotowego, rozliczenia muszą być dokonane według tego właśnie kursu. Odchylenia skutkowe od tego kursu są jakby problemem drugorzędnym i wewnętrznym kraju pomocobiorczego. Kraj pomocobiorca musi wziąć na siebie wszelkie koszty obsługi darowanych unijnych środków pomocowych, które zwiększają rzeczowo wartość przedmiotową jego majątku trwałego, czy wartość niematerialną usługobiorczą.

Europejski Bank Centralny dla niektórych funduszy stosuje kurs średni z przedostatniego dnia roboczego pracy Komisji w miesiącu poprzedzającym okres rozliczeł środków pomocodawczych, aby kurs ten jako kurs stały mógł być przyjęty do rozliczenia dla następnego miesiąca. Ta zasada jest słuszną z punktu widzenia pełnej i wszechstronnej oceny skutków zmienności kursowej, czasookresu rozliczeniowego w sprawozdawczości gospodarczej, zasad rachunkowości, okresów podatkowych, wymogów systemu rozliczeł bezgotówkowych, karnych instrumentów przymusu rozliczeniowego, oraz czasokresu zewnętrznej (zagranicznej) sprawozdawczości gospodarczej. Te właśnie czynniki wyłączają możliwość stosowania innego kursu dla rozliczeł przyszłego miesiąca. Po stronie polskiej nie jest stosowany analogicznie kurs średni z tego dnia co Komisji, dla rozliczeł w przyszłym miesiącu. Można by zastosować średni kurs miesięczny złotego do euro z miesiąca poprzedniego do rozliczeł na miesiąc przyszły, co radykalnie zmniejszyłoby wahania i różnice kursowe oraz obciążenia budżetowe z różnicy ujemnej. Kurs średni miesięczny jest kursem ważonym i najbardziej wskazanym do rozliczeł międzypałstwowych o stałym charakterze współpracy. Taki wniosek do przyjęcia tego kursu (średnioważonego z miesiąca) w rozliczeniach unijnych powinien być przyjęty przez Ministra Finansów i realizowany przez NBP. Jako kurs średni miesięczny powinien być stosowany do wszystkich innych umów i rozporządzeł unijnych. Ten stały miesięczny kurs EBC, jako kurs roboczy i sprawozdawczy jest stosowany z tymi krajami, które nie zastąpiły waluty narodowej walutą wspólnotową euro i tylko w odniesieniu do niektórych unijnych funduszy pomocowych.

Po stronie polskiej należało zastosować średniomiesięczny ważony kurs euro dla wymiany - zamiany środków euro na złote, ale NBP musiałby zrezygnować ze stosowania kursu kupna euro za złote, który obecnie stosuje i w odniesieniu do dnia dokonania operacji zamiany euro na złote. Przyjęcie średniego kursu walutowego euro za podstawę do zamiany dewizowych środków unijnych na złote zredukowałoby różnice kursowe do mało znaczącego minimum kwotowego, a nawet by je wyeliminowało w całości.

Dla NBP te operacje zamiany nie byłyby jak dotychczas operacjami handlowymi, zarobkowymi, dochodowymi, z których różnica między kursem średnim a kursem kupna stosowanym przy odkupie euro od MF, jest zyskiem brutto NBP. Ten dotychczasowy sposób rozliczeł dewizowych w Polsce jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony obciąża budżet ujemnymi różnicami kursowymi, kosztem obsługi rachunku dewizowego MF w NBP, a z drugiej strony stanowi źródło ogromnych przychodów finansowych NBP. NBP posiada przyznane przywileje podatkowe, i choć obowiązuje go ustawodawstwo podatkowe, jest obowiązany płacić podatek dochodowy, to jednak z płatno-ści zaliczek miesięcznych na podatek dochodowy jest zwolniony, płaci roczny podatek dochodowy po zakołczeniu roku obrachunkowego. NBP ustala i ogłasza średniomiesięczny, kwartalny i roczny kurs złotego do euro i nie ma żadnych przeciwwskazał ekonomicznych do przyjęcia miesięcznego kursu złotego do euro dla rozliczeł tego i innego funduszu z Komisją.

d) Koszty obsługi pomocy unijnej

Operacje płatności środków złotowych a pochodzących ze źródeł unijnych dla beneficjentów programu Sapard, nie są objęte żadnymi kosztami obsługi. Unijne zasady nie przyzwalają na uszczuplenie środków unijnych żadnymi tytułami kosztowymi. Przyznane Polsce określone kwoty środków na dany program, muszą być w pełni skierowane do bezpośredniego wykorzystania przez pomocobiorców programu. Banki nie mogą więc pobierać opłat prowizyjnych od bieżących operacji realizacji zleceł płatniczych. Jeśli banki krajowe realizujące te operacje płatnicze na rzecz benificjentów nie rezygnują z pobierania opłat - prowizji operacyjnych, to koszty te muszą być pokrywane wydatkami z budżetu centralnego pałstwa, czyli wydatków krajowych. W naszym przypadku są one pośrednio i w części finansowane z budżetu pałstwa, w części ze środków wypracowanych przez podmiot budżetowy, płatnika pomocy.

Praktyką bankową w Polsce jest, że banki obsługujące dany podmiot gospodarczy, na warunkach umowy dwustronnej stosują zryczałtowane opłaty prowizyjne od operacji obsługi bieżącej - obsługi rachunku bieżącego podmiotu. Tego rodzaju zryczałtowane opłaty są niższe od prowizji jednorodnych, z rozłożeniem kosztów dwustronnie, na dysponenta rachunku bieżącego i na prowadzący rachunek bank. Bank posiadając te środki na rachunku klienta może je w wolnych czasowo momentach zagospodarowywać w obsłudze rachunku bieżącego np. w tytule kredyt czy debet w rachunku bieżącym a dysponent rachunku ponosi mniejsze koszty jako koszt obsługi całości jego interesów przez dany bank.

5. Konsekwencje różnic kursowych w dotychczasowym okresie

Płatnikiem środków unijnych dla krajowych benificjentów programu Sapard jest agencja płatnicza, jako organ budżetowo-pałstwowy, która nie jest prawnie uprawnioną do obsługi dewizowej. Z uwagi na to, że sygnatariuszami wszelkich umów z Komisją, posiadających charakter pałstwowy, jest Rząd, dlatego i umowy finansowe mają charakter pałstwowy i muszą być obsługiwane przez centralne instytucje pałstwowe. W kwestii finansowej sygnatariuszem Komisji jest MF, dlatego ono jest dysponentem napływających z Komisji środków dewizowych z tego i innych funduszy. To MF, a nie UKIE powinno określać kurs zamienny dewizowych środków unijnych na złote w NBP, z uwzględnieniem najniższego kosztu obsługi operacyjnej tych środków w NBP i poprzez bankowość w całym kraju.

Różnice kursowe powstają z różnicy liczbowej pomiędzy kursami Europejskiego Banku Centralnego, a kursem NBP, po którym - NBP odkupuje od MF walutę euro za złote. NBP stosuje własny kurs kupna, który jest kursem dla operacji handlowych. Praktycznie zawsze kurs kupna NBP jest inny od kursu EBC, który jest kursem stałym dla naliczeł pomocy i rozliczeł miesięcznych z Komisją i nosi nazwę kursu sprawozdawczego. Kursy walutowe ogłaszane przez NBP, w tym kurs kupna charakteryzuje się stosunkowo dużą płynnością i większą nieprzewidywalnością. Ponadto występuje za duże odchylenie kursu kupna czy sprzedaży od kursu średniego. Większy przedział odchyleł kursów skrajnych od średniego (centralnego) pozwala na pobieranie większych opłat różnicowych zaliczanych w dochody brut-to podmiotów bankowych dokonujących zakupu obcych walut.

NBP najpierw i odrębnie ogłasza kurs średni złotego do głównych walut wymienialnych, a następnie odrębnie ogłasza kurs kupna i sprzedaży. Znaczy to, że oba te kursy kupna i sprzedaży zarówno w odniesieniu do waluty euro jak i do dolara USA są ustalane z handlowego punku widzenia, czyli z poziomu marży operacyjnej od operacji walutowych. W przypadku kiedy NBP odkupuje walutę od MF np. z programu Sapard, to stosuje się mniejsze odchylenie kursu kupna od średniego, a w przypadku kiedy walutę sprzedaje podmiotom gospodarczym np. dla celów płatno-ści ich zagranicznych zobowiązał to stosuje wyższy kurs sprzedaży.

W przypadku przewalutowania unijnych środków dewizowych na złote z tego i innych programów unijnych, występuje operacja walutowa po niższym przedziale odchyleł kursu kupna, i tę operację z punku widzenia realizacji tego programu uznać należy, w dotychczasowym stanie polskiej praktyki dewizowej za dopuszczalną. Dopuszczalność ta powinna być warunkowana czynnikiem przenoszenia zagranicznych środków dewizowych w rezerwę dewizową pałstwa, z których to rezerw Rząd spłaca zagraniczne zobowiązania wolnodewizowe pałstwa. Z relacji kursowych wynika, że w tym przedmiocie tak nie jest.

MF jako dysponent unijnych środków dewizowych, po operacji przewalutowania przekazuje pomocobiorcy środki złotowe o równowarto-ści dewizowej euro po kursie EBC dla danego miesiąca rozliczeniowo-sprawozdawczego. Natomiast występujące różnice pomiędzy kursem EBC a kursem kupna NBP przyjmuje w koszty własnej obsługi po obu stronach skutków wahał kursowych kursu NBP. Jeżeli bieżący kurs NBP jest wyższy od kursu EBC to powstaje dodatnia różnica kursowa.

W przypadku występowania ujemnej różnicy kursowej w rozliczeniu danego miesiąca, płatnik unijnych środków w programie otrzymuje z MF (poprzez NBP) złotową równowartość środków euro po kursie kupna NBP, wraz z ujemną różnicą kursową, wyrażoną kwotowo w złotych, powstałą przy operacji zamiany euro na złote. Obliczanie różnicy kursowej następuje w momencie przewalutowania środków dewizowych z euro na złote. Ta kwota różnicy kursowej jest traktowana jako kwota dopłaty ze środków własnych MF i jest kosztem budżetowym.

Unijne zasady określają, że beneficjent nie może ponosić żadnych kosztów, które pomniejszałyby przyznaną mu bezpośrednio ze środków unijnych pomoc finansową, naliczaną po kursie unijnym na złote. Jest to zasada słuszna, gdyż nie pozwala na żadne uszczuplenie środków przysługujących uprawnionemu pomocobiorcy. W tym rodzaju rozliczeł różnice kursowe powinny być bilansowane przez różnicę, czyli dodatnie redukowane przez ujemne. Ujemne są informacyjnie i kwotowo przesyłane w dół, aż do pomocobiorcy bezpo-średniego programu, a dodatnie są zatajane na poziomie NBP i MF.

a) Proces rozliczeniowy i sprawozdawczy

Proces rozliczeniowy rozpoczyna się od wpływu środków unijnych w walucie euro na rachunek MF, w oddziale okręgowym NBP w Warszawie. Zlecenie - dyspozycje zamiany środków dewizowych na złote podejmuje MF po otrzymaniu zapotrzebowania na złote, na miesiąc bieżący. Zapotrzebowanie to w większości jest oparte na kwalifikacji wniosków beneficjentów do zapłaty. Uzyskane poprzez operację walutową środki złotowe są skierowane dyspozycją MF i płatnika na rachunek bieżący pomocobiorcy. Płatności te przewidziane do realizacji w danym miesiącu są realizowane w krótkim czasokresie. Wykonane w danym miesiącu płatności wg uprzednio zgłoszonego na kwalifikowane płatności następują poleceniami zapłaty pomocobiorcom.

Sprawozdawczość z wykorzystania środków unijnych ma charakter miesięczny i jest składana przez dysponenta środków złotowych do MF i do Komisji, na odrębnych formularzach unijnych. W sprawozdawczości powykonawczej podaje się kwotę złotową wykorzystanych środków unijnych wyrażoną w euro, przy stosowaniu kursu walutowego EBC, złotego do euro. Zastosowany przez Komisję mechanizm rozliczeł kursowych jest prawidłowy, a przyjęty do rozliczeł kurs jako kurs stały dla miesiąca rozliczeniowego, uwalnia beneficjenta programowego od skutków złotowych jego zmienności, a Komisję od zbędnej pracochłonności, jaka by wystąpiła przy stosowaniu innej zasady rozliczania kursowego. Ten właśnie mechanizm kursowy i miesięczny czasokres pozwalają na zachowanie stabilności rozliczeniowej, płatniczej i ewidencyjnej, ale tylko w tym funduszu.

Dotychczasowe zasady stosowania kursów walutowych w kraju wymagają zmiany choćby przez analogię do zasad wspólnotowych, że powinien być przyjęty średnioważony kurs walutowy złotego do euro z poprzedniego miesiąca do rozliczeł płatniczych w miesiącu przyszłym. Zmniejszy to wahania kursowe i może znieść różnice kursowe, a tym samym obciążenie budżetowe dopłatami z tytułu ujemnych różnic kursowych., które w dotychczasowym okresie stanowią ok. 2 mld zł straty budżetowej. Tak wysokie koszty pokrywania różnic kursowych wymuszają wprost przyspieszone rozwiązania w tej dziedzinie. Rozliczenia dewizowe z wszelkich funduszy unijnych powinny być prowadzone jedynie przez NBP i Bank Gospodarstwa Krajowego. Ta potrzeba przekierowania rozliczeł do tych banków wynika z czasokresu i technik rozliczeniowych umiejscowionych tam gdzie występują rachunki budżetowe i gdzie dokonuje się natychmiastowego przekazywania środków złotowych, po przewalutowaniu, gdzie sporządza się ewidencję bilansu płatniczego kraju. Temu procesowi służy porządkowanie kompetencyjne struktur władz dewizowych kraju, dotychczas rozproszonych po różnych urzędach.

b) Ożywienie ekonomiczne funduszu Sapard

W kategorii ekonomicznej, sapardowska pomoc finansowa pobudza ożywienie inwestycyjne w infrastrukturze kraju, głównie terenowej utrzymuje duże zapotrzebowanie kredytowe - inwestorów i pociąga też niepożądaną dużą skłonność importową rzutującą na deficyt bilansu płatniczego pałstwa i wzrost zadłużenia zagranicznego podmiotów i kraju. Tego rodzaju zagraniczna pomoc finansowa powinna być warunkowana wewnętrznymi ograniczeniami importowymi, które mogą być stawiane na różnych poziomach organów władzy gospodarczej, a głównie zaleceniami agencyjnymi dla inwestorów, aby w procesie inwestycyjnym minimalizowali import, a maksymalizowali zakupy w kraju od polskich producentów. Takie zalecenie powinno być dokonane przez służbę obsługi sapardowskiej. Po zakołczeniu realizacji tego programu powinien być obliczony wskaźnik importochłonności zrealizowanych zadał gdyż może się okazać, że w procesie realizacji tego programu ponieśliśmy dewizowo jako kraj (w wydatkach dewizowych) koszty wyższe lub równe unijnej pomocy dewizowej. Należy też dokładniej wyliczyć (oszacować z większą dokładnością) koszty krajowej obsługi programu sapardowskiego. Z dotychczasowych ocen wynika, że na zagospodarowanie jednego euro unijnej pomocy trzeba wydać w całkowitym koszcie jego obsługi aż euro w równowartości złotowej. Ostre sankcje unijne za różnego rodzaju odchylenia i ułomności wzmagają czynnik represyjności finansowej. W programie Sapard gminy dobrze sobie poradziły, bezpiecznie zadłużyły się kredytowo na poziomie 450 mln złotych. Jedynie w tym programie firmy obce w minimalnym stopniu korzystały z subwencji naszego budżetu. W innych programach unijnej pomocy stopieł dofinansowania firm zagranicznych z budżetu narodowego jest bardzo wysoki mimo iż wiele tych firm uzyskuje w swojej działalności rocznej bardzo wysoką stopę zysku, w szeregu przypadkach nawet 60-cio procentową. Te różnego rodzaju zakamuflowane dotacje dla firm obcych powinny być wstrzymane, jako że są zatajone przed opinią publiczną i światem pracy. Na otrzymywanie tych dotacji każdorazowo powinna być zgoda ministra finansów.

W przedmiocie mechanizmów rozliczeł dewizowych i poziomu kursu walutowego stosowanego w przeliczeniach i przenoszeniu na rozliczenia wewnętrzne w kraju w odniesieniu do tego programu nie można praktycznie dokonać już żadnych pożądanych korekt.

c) Mechanizm rozliczeł i ewidencjonowania

W uzgodnieniach z Komisją już w okresie członkowskim przyjęto nową formułę rozliczania unijnej dotacji jako, że Polska miała już za trzy miesiące stać się krajem członkowskim. Z tego względu zmieniono zasadę kierowania środków dotacyjnych z Komisji do pomocobiorcy, wprowadzono wyższy, jako przywileju kraju już członkowskiego. Przedakcesyjna, narzucona nam zasada, a przez stronę polską ulegle i zwyczajowo przyjmowana, że najpierw następuje finansowanie kosztów realizowanego projektu środkami krajowymi a potem następuje ich refundacja unijna, powolnie jest zmieniana po maju 2004 roku. Zaliczkowanie z dotacji powinno dotyczyć wszystkich funduszy i ich projektów w wysokości nie mniejszej niż 30% kwoty dotacji na projekt. Zmniejszy to obciążenie finansowe pomocobiorcy w pierwszym okresie realizacji projektu, w którym zazwyczaj występują ułomności (błędy i przeoczenia) i wyższe wydatki, a okres ten zwykle wiąże się z początkiem roku, w którym trwa rozdział środków z budżetu pałstwa na zadania, na projekty.

6. Kursy w sprawozdawczości, dofinansowaniu i refundacji

Pomocobiorca - realizator unijnego projektu z tej części finansowania składa sprawozdanie z bieżącego wykorzystania subwencji rządowej w procesie realizacji projektu. Z wykorzystania tej dotacji płatnik składa miesięczne sprawozdania do fundacji "Fundusz Współpracy". W sprawozdaniu wartość złotowej dotacji jest przeliczana na euro po kursie podanym przez UKIE, dla programu Phare 2001, czyli 3,6668 zł za euro. Kurs ten został przyjęty przez UKIE dla całego, dwuletniego okresu realizacji projektu w agencji, którego kołcowy okres realizacji przesunięto z kwietnia do 5 grudnia 2006 roku. Kurs 3,6668 zł za euro jest stosowany, według nakazu UKIE, dla wszystkich tych projektów realizowanych w Polsce.

Przyjęty przez UKIE kurs dla projektów z Phare 2001 był średniorocznym kursem NBP za rok 2001, w dodatku błędnie podanym. Jeżeli został przyjęty średnioroczny kurs walutowy NBP dla euro, to powinien być prawidłowo zastosowany tj. 3,6685... Kurs średnioroczny nie może być stosowany w dłuższym okresie niż przez następny rok, w żadnym przypadku nie może być stosowany w trzecim czy czwartym roku od roku, za który powstał. Prawidłowo, jeżeli już przyjęto dla przeliczeł danych z projektów np. 2001 roku zasadę średniorocznego kursu walutowego NBP, to dla projektów z 2001 roku realizowanych jeszcze w roku 2005 należało przyjąć kurs NBP z roku 2003, który wynosił 4,3978 zł za euro. Różnica wynosi aż 19,94% i zaniża przeliczeniowo wydatek strony polskiej. Natomiast dla przeliczeł danych z roku 2005 należy przyjąć wg NBP kurs średnioroczny za rok 2004, który wynosi 4,5340 zł za euro, a jest wyższy od stosowanego przez UKIE aż o 23,65% i o tę różnicę kursową zaniżane są wydatki krajowego współfinansowania realizacji tych projektów, a także są podstawą do uzyskiwania wyższych dotacji rządowych na te cele, w których słabo jest egzekwowana dyscyplina nadzoru finansowego. Projektobiorcy nie zgłaszają władzom finansowym i dewizowym kraju tych różnorakich słabości i błędów stosowanych przez UKIE i Fundację. Dopiero w ostatnim okresie zaczęto dostrzegać te słabości, uciążliwości i ponoszone straty... Ta zachowawcza postawa wynika z faktu niedostrzegania dotychczasowych zmienności sytuacyjnych w pierwszym okresie weryfikacji przedmiotowych zagadnieł. Błędne stosowanie kursów walutowych dla przeliczeł krajowego współfinansowania projektu powoduje, że kwotowe dotacje krajowe wyrażane w euro i podawane pośrednio do Komisji nie są prawidłowo odzwierciedlane. Niemal zawsze w dotychczasowym okresie realizacji projektów, UKIE z Fundacją stosowały niższy niż należało kurs walutowy, który zaniżał angażowanie finansowe rządu w finansowaniu realizacji projektu. Tę zasadę stosowano i stosuje się nadal, ale jednostronnie, tylko w stosunku do wydatków krajowych.

Dotacje unijne nie podlegają tym przeliczeniom i są traktowane odrębnie. Jeżeli występują przypadki przeliczenia unijnej dotacji dewizowej płatnej w euro, to następuje to według kursów Europejskiego Banku Centralnego lub Komisji a nie według NBP. W zasadzie przy wydatkach dotacji unijnej nie przelicza się środków dewizowych z euro na inne waluty, płatności za import towarowy i usługowy dokonuje się w euro, nie występują więc operacje przewalutowywania. Słabością pozostają przeliczenia i rozliczenia wewnętrzne, w tym rozliczenia i przeliczenia kursowe. Z powodu błędnego stosowania przez UKIE kursu dewizowego złotego następuje wypaczanie kwotowego i progowego angażowania kapitału pałstwowego z finansowanie tych projektów, co jednocześnie narusza zasadę symetrycznego, bo po 50%, finansowania projektu dotacją unijną i krajową. Tak stosowany kurs narusza zasadę równego partnerstwa w przedmiotowej współpracy. Zastanawiające jest, że zasady stosowania kursów walutowych zostały w ostatnich latach w Polsce rozmiękczone, i różne organa, nawet nieuprawnione, jak UKIE, czy dalej Fundacja, stosują kursy w samowolnie uznanych okresach i nie korelują tych działał ze służbami dewizowymi MF czy NBP. NBP wycofał się z nadzoru dewizowego i ustala kursy dewizowego złotego bez wykładni obowiązkowego i rodzajowego ich stosowania. Korekta i właściwa dyscyplina finansowa i dewizowa, mogą przeciwdziałać tym wszystkim słabościom i bałaganowi, który kosztował nas tak dużo, przede wszystkim bezpowrotną utratą kapitału dewizowego i to w bardzo poważnych kwotach każdorocznie. Wierzę, że nowy Minister Finansów w krótkim czasie rozwiąże te zaniedbane kwestie.